Legge elettorale
Meloni sbaglia: la sinistra non è stata sempre contraria alle preferenze
Giustizia
È vero che il governo potrà controllare i pm grazie alla riforma della giustizia?
03 febbraio 2026
Abbiamo analizzato la tesi dei sostenitori del No al referendum e ciò che prevede davvero il testo della revisione costituzionale
Ansa
Una delle accuse più forti che circola da mesi contro la riforma costituzionale della giustizia è quella secondo cui, grazie alla separazione delle carriere dei magistrati, il governo potrà influenzare – se non addirittura arrivare a controllare – i pubblici ministeri (pm), ossia i magistrati che conducono le indagini e rappresentano l’accusa nei processi. Nelle ultime settimane, l’idea di pm più esposti al potere politico ha alimentato un dibattito acceso, fatto di allarmi, prese di posizione contrapposte e scontri pubblici anche molto duri.
Eppure, nel testo della riforma costituzionale, che sarà sottoposta al referendum il 22 e 23 marzo, non compare nessuna norma che attribuisca al governo un potere diretto di direzione, controllo o gerarchia sui pm. In altre parole, non è previsto che il governo possa dare ordini ai pubblici ministeri, stabilire priorità nelle indagini o intervenire sulle singole decisioni giudiziarie.
Ma allora da dove nasce il timore che i pm possano finire sotto il controllo della politica? I cambiamenti introdotti dalla riforma possono davvero renderli più esposti all’influenza del governo, oppure questa lettura è troppo allarmistica? Facciamo un po’ di chiarezza.
Eppure, nel testo della riforma costituzionale, che sarà sottoposta al referendum il 22 e 23 marzo, non compare nessuna norma che attribuisca al governo un potere diretto di direzione, controllo o gerarchia sui pm. In altre parole, non è previsto che il governo possa dare ordini ai pubblici ministeri, stabilire priorità nelle indagini o intervenire sulle singole decisioni giudiziarie.
Ma allora da dove nasce il timore che i pm possano finire sotto il controllo della politica? I cambiamenti introdotti dalla riforma possono davvero renderli più esposti all’influenza del governo, oppure questa lettura è troppo allarmistica? Facciamo un po’ di chiarezza.
Che cosa prevede la riforma
La riforma costituzionale della giustizia, approvata definitivamente dal Senato lo scorso 30 ottobre, interviene su tre aspetti principali della Costituzione, che regolano la carriera dei magistrati, l’organizzazione dell’autogoverno della magistratura e il sistema disciplinare.
Il primo punto è la separazione delle carriere. Se la riforma sarà approvata dal referendum, giudici e pubblici ministeri non faranno più parte di un unico percorso professionale. Fin dall’ingresso in magistratura sarà necessario scegliere se diventare giudice o pm, attraverso concorsi distinti e carriere che non comunicano tra loro. Non sarà più possibile passare da una funzione all’altra nel corso della vita professionale, salvo una limitata eccezione per l’accesso alla Corte di Cassazione per particolari meriti.
Il secondo riguarda l’autogoverno della magistratura. L’attuale Consiglio superiore della magistratura (CSM) verrebbe sostituito da due organismi distinti: uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. Entrambi sarebbero presieduti dal presidente della Repubblica e avrebbero competenze separate su carriere, trasferimenti e nomine. I componenti magistrati dei due CSM non sarebbero più eletti dai colleghi, ma scelti tramite sorteggio tra i magistrati che possiedono i requisiti previsti. Anche i membri “laici”, selezionati tra professori universitari e avvocati, non sarebbero eletti direttamente dal Parlamento, ma estratti a sorte da elenchi predisposti da Camera e Senato.
Infine, la riforma sottrae ai CSM la competenza sui procedimenti disciplinari avviati nei confronti dei magistrati, affidandola a un nuovo organo costituzionale: l’Alta Corte disciplinare. Questo organismo, composto anch’esso da membri in parte sorteggiati (12 su 15, tre invece sono nominati dal presidente della Repubblica), giudicherebbe gli illeciti dei magistrati in un sistema a doppio grado interno, senza il ricorso finale alla Corte di Cassazione, come previsto oggi dalla Costituzione.
Il primo punto è la separazione delle carriere. Se la riforma sarà approvata dal referendum, giudici e pubblici ministeri non faranno più parte di un unico percorso professionale. Fin dall’ingresso in magistratura sarà necessario scegliere se diventare giudice o pm, attraverso concorsi distinti e carriere che non comunicano tra loro. Non sarà più possibile passare da una funzione all’altra nel corso della vita professionale, salvo una limitata eccezione per l’accesso alla Corte di Cassazione per particolari meriti.
Il secondo riguarda l’autogoverno della magistratura. L’attuale Consiglio superiore della magistratura (CSM) verrebbe sostituito da due organismi distinti: uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. Entrambi sarebbero presieduti dal presidente della Repubblica e avrebbero competenze separate su carriere, trasferimenti e nomine. I componenti magistrati dei due CSM non sarebbero più eletti dai colleghi, ma scelti tramite sorteggio tra i magistrati che possiedono i requisiti previsti. Anche i membri “laici”, selezionati tra professori universitari e avvocati, non sarebbero eletti direttamente dal Parlamento, ma estratti a sorte da elenchi predisposti da Camera e Senato.
Infine, la riforma sottrae ai CSM la competenza sui procedimenti disciplinari avviati nei confronti dei magistrati, affidandola a un nuovo organo costituzionale: l’Alta Corte disciplinare. Questo organismo, composto anch’esso da membri in parte sorteggiati (12 su 15, tre invece sono nominati dal presidente della Repubblica), giudicherebbe gli illeciti dei magistrati in un sistema a doppio grado interno, senza il ricorso finale alla Corte di Cassazione, come previsto oggi dalla Costituzione.
I rischi temuti dal fronte del No
Secondo i contrari alla riforma, la separazione delle carriere e il nuovo assetto dell’autogoverno della magistratura rischiano di modificare in profondità il ruolo del pubblico ministero. Il timore non è tanto che la riforma consenta di per sé al governo di impartire ordini diretti ai pm, ma che produca nel tempo un cambiamento strutturale degli equilibri, trasformando il magistrato requirente in una figura più isolata e quindi più esposta alle pressioni esterne.
In questa lettura, separando in modo rigido giudici e pm, istituendo due Consigli superiori distinti e sottraendo il controllo disciplinare al circuito tradizionale dell’autogoverno, la riforma finirebbe per indebolire alcuni contrappesi interni che oggi derivano dall’unità della magistratura. Il pm smetterebbe progressivamente di condividere con i giudici una stessa cultura professionale, fondata sull’idea di imparzialità e sulla ricerca della verità anche a favore dell’indagato, per assumere un ruolo sempre più orientato all’azione investigativa e alla funzione di accusa.
È in questo senso che alcuni critici parlano di un pm trasformato in un “superpoliziotto”, dotato di ampi poteri investigativi ma meno bilanciato dal confronto con la magistratura giudicante. L’ex magistrato Marcello Maddalena, oggi membro del direttivo del comitato per il No, ha sostenuto in un’intervista con il Fatto Quotidiano che la riforma rischia di produrre un pubblico ministero «da un lato più forte, dall’altro più orientato sul versante poliziesco». Secondo Maddalena, l’assetto attuale, con un unico ordinamento per giudici e pm, serve a garantire che entrambi siano vincolati allo stesso principio di imparzialità sostanziale: «Il pm deve non solo trovare le prove a carico dell’indagato, ma anche gli elementi a discolpa», come stabilito dall’articolo 358 del codice di procedura penale (che non viene modificato dalla riforma).
Un ruolo centrale, in questa critica, è attribuito alla fine del CSM unico. Venendo meno un organo di autogoverno comune, giudici e pubblici ministeri non parteciperebbero più insieme alle decisioni su carriere, trasferimenti e organizzazione degli uffici. Secondo i critici, questo confronto tra funzioni diverse è oggi uno dei fattori che contribuiscono a mantenere un equilibrio interno alla magistratura. In un editoriale pubblicato su Domani, il costituzionalista Quirino Camerlengo ha osservato che nell’attuale CSM «il confronto tra sensibilità diverse, tra differenti punti di vista, impedisce decisioni sbilanciate a favore di una maggiore ponderazione, di un equilibrio necessario per amministrare al meglio la giustizia». «Invece, avremo, se passa la riforma, un CSM che diventerà lo spazio in cui i pm saranno ancora di più corporazione, avendo come interlocutori solo i membri laici, questi ultimi in posizione di minoranza», ha aggiunto Camerlengo.
È da questo possibile isolamento che, secondo i contrari alla riforma, nascerebbe il rischio di una maggiore influenza della politica. Un pm più separato dai giudici, più autonomo sul piano organizzativo e più concentrato sulla funzione di accusa potrebbe risultare, nel tempo, più vulnerabile agli indirizzi politici, soprattutto nella definizione delle priorità investigative. In questa lettura, la riforma non sposterebbe automaticamente i pm sotto l’esecutivo, ma renderebbe più facile farlo in un secondo momento. Una volta indeboliti i contrappesi dell’unità della magistratura – aggiungono i critici – per introdurre forme di indirizzo politico sull’azione dei pubblici ministeri potrebbe bastare una legge ordinaria, senza dover modificare di nuovo la Costituzione, che pure continuerebbe formalmente a garantire l’indipendenza di tutta la magistratura, pm inclusi. La magistratura requirente finirebbe così per essere al tempo stesso più potente e più permeabile, rafforzata nei mezzi ma più fragile sul piano delle garanzie.
In questa lettura, separando in modo rigido giudici e pm, istituendo due Consigli superiori distinti e sottraendo il controllo disciplinare al circuito tradizionale dell’autogoverno, la riforma finirebbe per indebolire alcuni contrappesi interni che oggi derivano dall’unità della magistratura. Il pm smetterebbe progressivamente di condividere con i giudici una stessa cultura professionale, fondata sull’idea di imparzialità e sulla ricerca della verità anche a favore dell’indagato, per assumere un ruolo sempre più orientato all’azione investigativa e alla funzione di accusa.
È in questo senso che alcuni critici parlano di un pm trasformato in un “superpoliziotto”, dotato di ampi poteri investigativi ma meno bilanciato dal confronto con la magistratura giudicante. L’ex magistrato Marcello Maddalena, oggi membro del direttivo del comitato per il No, ha sostenuto in un’intervista con il Fatto Quotidiano che la riforma rischia di produrre un pubblico ministero «da un lato più forte, dall’altro più orientato sul versante poliziesco». Secondo Maddalena, l’assetto attuale, con un unico ordinamento per giudici e pm, serve a garantire che entrambi siano vincolati allo stesso principio di imparzialità sostanziale: «Il pm deve non solo trovare le prove a carico dell’indagato, ma anche gli elementi a discolpa», come stabilito dall’articolo 358 del codice di procedura penale (che non viene modificato dalla riforma).
Un ruolo centrale, in questa critica, è attribuito alla fine del CSM unico. Venendo meno un organo di autogoverno comune, giudici e pubblici ministeri non parteciperebbero più insieme alle decisioni su carriere, trasferimenti e organizzazione degli uffici. Secondo i critici, questo confronto tra funzioni diverse è oggi uno dei fattori che contribuiscono a mantenere un equilibrio interno alla magistratura. In un editoriale pubblicato su Domani, il costituzionalista Quirino Camerlengo ha osservato che nell’attuale CSM «il confronto tra sensibilità diverse, tra differenti punti di vista, impedisce decisioni sbilanciate a favore di una maggiore ponderazione, di un equilibrio necessario per amministrare al meglio la giustizia». «Invece, avremo, se passa la riforma, un CSM che diventerà lo spazio in cui i pm saranno ancora di più corporazione, avendo come interlocutori solo i membri laici, questi ultimi in posizione di minoranza», ha aggiunto Camerlengo.
È da questo possibile isolamento che, secondo i contrari alla riforma, nascerebbe il rischio di una maggiore influenza della politica. Un pm più separato dai giudici, più autonomo sul piano organizzativo e più concentrato sulla funzione di accusa potrebbe risultare, nel tempo, più vulnerabile agli indirizzi politici, soprattutto nella definizione delle priorità investigative. In questa lettura, la riforma non sposterebbe automaticamente i pm sotto l’esecutivo, ma renderebbe più facile farlo in un secondo momento. Una volta indeboliti i contrappesi dell’unità della magistratura – aggiungono i critici – per introdurre forme di indirizzo politico sull’azione dei pubblici ministeri potrebbe bastare una legge ordinaria, senza dover modificare di nuovo la Costituzione, che pure continuerebbe formalmente a garantire l’indipendenza di tutta la magistratura, pm inclusi. La magistratura requirente finirebbe così per essere al tempo stesso più potente e più permeabile, rafforzata nei mezzi ma più fragile sul piano delle garanzie.
La posizione dell’ANM
Questa è anche la paura principale espressa dall’Associazione nazionale magistrati (ANM). «Il timore dell’assoggettamento [della magistratura alla politica, ndr] è, credetemi, la principale preoccupazione della magistratura associata. Tutto è importante per noi, ma questo rappresenta il pericolo maggiore», ha detto il presidente dell’ANM Cesare Parodi a febbraio 2025, durante un’audizione sulla riforma in Commissione Affari costituzionali del Senato.
Secondo l’ANM, tuttavia, il rischio non si manifesterebbe in modo immediato o plateale. «Non è che se vince il Sì al referendum allora dal giorno dopo tutti i pubblici ministeri saranno sotto il controllo dell’esecutivo, ma neanche un mese dopo», ha chiarito a Pagella Politica il vicesegretario dell’ANM Stefano Celli. Il punto, spiega Celli, non è l’assenza di una norma che subordini formalmente i pm al governo, ma l’assetto complessivo disegnato dalla riforma: «Non si può dire che l’autonomia della magistratura requirente sarà garantita perché la riforma non tocca l’articolo 104 della Costituzione: anche nelle costituzioni dei regimi più illiberali è scritto che l’organo giudiziario è indipendente sulla carta, e poi non è così».
L’articolo 104 della Costituzione stabilisce che «la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere». La riforma lo modifica inserendo la separazione delle carriere, ma senza introdurre forme esplicite di subordinazione. Per Celli, però, questo non basta a escludere il problema. Pur escludendo scenari estremi e immediati, come «uno scenario da Iran o Corea del Nord», il vicesegretario dell’ANM sostiene che un sistema più chiuso e separato renda inevitabile una domanda di fondo: «Se il pm esce dall’ottica del potere giudiziario, a chi risponde? Risponde al potere esecutivo, cioè al governo, come succede all’estero per questi sistemi».
Secondo l’ANM, tuttavia, il rischio non si manifesterebbe in modo immediato o plateale. «Non è che se vince il Sì al referendum allora dal giorno dopo tutti i pubblici ministeri saranno sotto il controllo dell’esecutivo, ma neanche un mese dopo», ha chiarito a Pagella Politica il vicesegretario dell’ANM Stefano Celli. Il punto, spiega Celli, non è l’assenza di una norma che subordini formalmente i pm al governo, ma l’assetto complessivo disegnato dalla riforma: «Non si può dire che l’autonomia della magistratura requirente sarà garantita perché la riforma non tocca l’articolo 104 della Costituzione: anche nelle costituzioni dei regimi più illiberali è scritto che l’organo giudiziario è indipendente sulla carta, e poi non è così».
L’articolo 104 della Costituzione stabilisce che «la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere». La riforma lo modifica inserendo la separazione delle carriere, ma senza introdurre forme esplicite di subordinazione. Per Celli, però, questo non basta a escludere il problema. Pur escludendo scenari estremi e immediati, come «uno scenario da Iran o Corea del Nord», il vicesegretario dell’ANM sostiene che un sistema più chiuso e separato renda inevitabile una domanda di fondo: «Se il pm esce dall’ottica del potere giudiziario, a chi risponde? Risponde al potere esecutivo, cioè al governo, come succede all’estero per questi sistemi».
“Nessuna subordinazione”
Se questi sono i dubbi sollevati dal fronte del No al referendum, i sostenitori della riforma replicano invece che parlare di pubblici ministeri influenzati dal potere politico è una forzatura. Il motivo, a detta loro, è semplice: nel testo della riforma non compare alcuna norma che attribuisca al governo un potere di direzione, di indirizzo o di gerarchia sui pm.
«Pm sotto il controllo dell’esecutivo? Mi pare sia esattamente il contrario», ha affermato lo scorso luglio il ministro degli Esteri Antonio Tajani. «Se noi diciamo che il magistrato deve essere indipendente e sosteniamo il principio fondante della democrazia, noi non vogliamo che il potere giudiziario invada lo spazio di quello esecutivo e quello legislativo, ma allo stesso tempo non vogliamo che il potere legislativo invada quello del potere giudiziario». Più di recente, anche il ministro della Giustizia Carlo Nordio ha assicurato in un’intervista con Milano Finanza che «non c’è nessuna intenzione di mettere sotto il governo l’azione dei magistrati».
Secondo i sostenitori del Sì, dunque, il nodo non è l’indipendenza dei pm, che resterebbe intatta sul piano formale e sostanziale, ma la necessità di ridefinire in modo più chiaro i confini tra i poteri dello Stato. La separazione delle carriere servirebbe proprio a evitare sovrapposizioni tra funzioni diverse, senza per questo introdurre forme di subordinazione all’esecutivo.
Una lettura simile è condivisa anche da alcuni commentatori esterni al governo. L’ex magistrato ed ex politico Antonio Di Pietro, che ha iniziato la sua carriera come poliziotto e si è schierato per il Sì al referendum, ha definito «balzana» l’idea che la riforma possa sottomettere i pubblici ministeri al governo. In un’intervista al quotidiano Il Dubbio, Di Pietro ha sostenuto che «i magistrati hanno cento volte più potere dei politici» e che «un pubblico ministero non è subordinato a nessuno». «Può essere fermato solo da un altro pm o da un quintale di tritolo», ha aggiunto.
«Pm sotto il controllo dell’esecutivo? Mi pare sia esattamente il contrario», ha affermato lo scorso luglio il ministro degli Esteri Antonio Tajani. «Se noi diciamo che il magistrato deve essere indipendente e sosteniamo il principio fondante della democrazia, noi non vogliamo che il potere giudiziario invada lo spazio di quello esecutivo e quello legislativo, ma allo stesso tempo non vogliamo che il potere legislativo invada quello del potere giudiziario». Più di recente, anche il ministro della Giustizia Carlo Nordio ha assicurato in un’intervista con Milano Finanza che «non c’è nessuna intenzione di mettere sotto il governo l’azione dei magistrati».
Secondo i sostenitori del Sì, dunque, il nodo non è l’indipendenza dei pm, che resterebbe intatta sul piano formale e sostanziale, ma la necessità di ridefinire in modo più chiaro i confini tra i poteri dello Stato. La separazione delle carriere servirebbe proprio a evitare sovrapposizioni tra funzioni diverse, senza per questo introdurre forme di subordinazione all’esecutivo.
Una lettura simile è condivisa anche da alcuni commentatori esterni al governo. L’ex magistrato ed ex politico Antonio Di Pietro, che ha iniziato la sua carriera come poliziotto e si è schierato per il Sì al referendum, ha definito «balzana» l’idea che la riforma possa sottomettere i pubblici ministeri al governo. In un’intervista al quotidiano Il Dubbio, Di Pietro ha sostenuto che «i magistrati hanno cento volte più potere dei politici» e che «un pubblico ministero non è subordinato a nessuno». «Può essere fermato solo da un altro pm o da un quintale di tritolo», ha aggiunto.
L’intento del governo e le correnti
Nella prospettiva del fronte del Sì, la riforma non avvicina i magistrati al potere esecutivo, ma interviene sull’organizzazione interna della magistratura con l’obiettivo dichiarato di chiarire i ruoli e correggere alcune distorsioni dell’attuale sistema di autogoverno. In particolare, i sostenitori della riforma indicano come uno dei problemi principali il peso assunto nel tempo dalle correnti.
Le correnti sono raggruppamenti associativi interni all’ANM che rappresentano, in modo più o meno esplicito, diverse sensibilità culturali e politiche. Secondo i critici dell’attuale assetto, queste componenti hanno finito per esercitare un’influenza significativa sulle decisioni del CSM, in particolare sulle nomine e sugli incarichi direttivi, contribuendo a una gestione percepita come opaca o politicizzata dell’autogoverno.
È in questa chiave che i sostenitori del Sì leggono il ricorso al sorteggio e l’introduzione di regole di incompatibilità più stringenti per chi fa parte degli organi disciplinari. Questi strumenti, secondo questa interpretazione, non servirebbero a indebolire l’indipendenza della magistratura, ma a rendere più difficile l’influenza organizzata, sia interna sia esterna, riducendo il peso delle appartenenze associative nelle decisioni di autogoverno.
Una critica di questo tipo era stata formulata già prima dell’attuale riforma da Sabino Cassese, giurista ed ex giudice della Corte costituzionale, considerato una delle voci più autorevoli a sostegno della separazione delle carriere. «Il cosiddetto “autogoverno della magistratura” si è trasformato in un governo di correnti», aveva commentato nel 2019. «Il CSM a poco a poco è diventato una specie di organismo rappresentativo dei magistrati, che non ha ragion d’essere perché la magistratura è un organo giudiziario indipendente».
Le correnti sono raggruppamenti associativi interni all’ANM che rappresentano, in modo più o meno esplicito, diverse sensibilità culturali e politiche. Secondo i critici dell’attuale assetto, queste componenti hanno finito per esercitare un’influenza significativa sulle decisioni del CSM, in particolare sulle nomine e sugli incarichi direttivi, contribuendo a una gestione percepita come opaca o politicizzata dell’autogoverno.
È in questa chiave che i sostenitori del Sì leggono il ricorso al sorteggio e l’introduzione di regole di incompatibilità più stringenti per chi fa parte degli organi disciplinari. Questi strumenti, secondo questa interpretazione, non servirebbero a indebolire l’indipendenza della magistratura, ma a rendere più difficile l’influenza organizzata, sia interna sia esterna, riducendo il peso delle appartenenze associative nelle decisioni di autogoverno.
Una critica di questo tipo era stata formulata già prima dell’attuale riforma da Sabino Cassese, giurista ed ex giudice della Corte costituzionale, considerato una delle voci più autorevoli a sostegno della separazione delle carriere. «Il cosiddetto “autogoverno della magistratura” si è trasformato in un governo di correnti», aveva commentato nel 2019. «Il CSM a poco a poco è diventato una specie di organismo rappresentativo dei magistrati, che non ha ragion d’essere perché la magistratura è un organo giudiziario indipendente».
Chi vivrà vedrà
La stessa riforma finisce così per assumere significati e prospettive molto diverse a seconda delle interpretazioni. Oggi, infatti, non esiste una risposta univoca alla domanda da cui parte il dibattito: con questa riforma i magistrati rischiano di essere controllati dal governo?
Per chi si oppone alla separazione delle carriere, una vittoria del Sì al referendum rischierebbe di intaccare l’autonomia della magistratura requirente, isolandola rispetto ai giudici e rendendola più vulnerabile alle pressioni politiche. Al contrario, secondo i suoi sostenitori, la riforma rafforzerebbe l’indipendenza del potere giudiziario, mettendolo al riparo non solo da un controllo dell’esecutivo, ma anche dall’influenza delle correnti interne all’ANM.
Per chi si oppone alla separazione delle carriere, una vittoria del Sì al referendum rischierebbe di intaccare l’autonomia della magistratura requirente, isolandola rispetto ai giudici e rendendola più vulnerabile alle pressioni politiche. Al contrario, secondo i suoi sostenitori, la riforma rafforzerebbe l’indipendenza del potere giudiziario, mettendolo al riparo non solo da un controllo dell’esecutivo, ma anche dall’influenza delle correnti interne all’ANM.
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