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Governo Meloni

Al governo piace fare e disfare i suoi provvedimenti

30 luglio 2025
Usando la vecchia tecnica dei decreti “matrioska” o “minotauro”, ma non solo 
ANSA
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di Federico Gonzato
Negli ultimi mesi ha fatto parecchio discutere la decisione del governo Meloni di trasformare il disegno di legge “Sicurezza” in un decreto-legge per velocizzarne l’approvazione in Parlamento. Questa scelta è stata criticata dai partiti all’opposizione perché il disegno di legge era già stato approvato dalla Camera, ma il suo esame si era poi bloccato in Senato. 

La tecnica usata è stata la seguente: il governo ha preso un suo provvedimento, lo ha di fatto ritirato e lo ha ripresentato sotto un’altra forma, sfruttando il fatto che i decreti-legge vanno convertiti in legge dal Parlamento entro 60 giorni, altrimenti decadono. Insomma, il governo ha fatto e disfatto un suo stesso provvedimento per superare un ostacolo, riproponendo contenuti quasi del tutto identici.

Esiste un’altra strategia con cui il governo Meloni è riuscito a velocizzare l’esame di altri provvedimenti: in questo caso, il governo – come i suoi predecessori – ha approvato decreti-legge, una volta arrivati in Parlamento li ha lasciati decadere, e ha inserito il suo contenuto in altri decreti-legge, già all’esame del Parlamento. Questa pratica consente di far approvare più provvedimenti contemporaneamente, ed è stata criticata negli anni da numerosi esperti.

Tra matrioske e minotauri

Di recente, il Comitato per la legislazione della Camera – che si occupa di analizzare la qualità della produzione legislativa – ha pubblicato i risultati di un’indagine, dando una definizione precisa di quelli che nel gergo parlamentare sono chiamati decreti “matrioska” o “minotauro”.

«Tale fenomeno consiste nell’inserimento delle disposizioni di un decreto-legge (detto “ospitato”) all’interno di un altro decreto-legge (detto “ospitante”) in corso di conversione. La legge di conversione di un decreto-legge è quindi emendata in sede di esame parlamentare per riprodurre la disciplina di altro decreto-legge nonché per disporre, contestualmente, l’abrogazione di quest’ultimo, facendone salvi gli effetti già prodotti nelle more», si legge nel documento. 

In parole semplici, con questo meccanismo il governo inserisce le norme previste da un decreto-legge dentro a un altro decreto, facendo in modo di approvare entrambi allo stesso tempo. Per questo motivo, provvedimenti simili sono chiamati “matrioska” (una bambola cava che ne contiene altre) o “minotauro” (l’animale mitologico con il corpo da uomo e la testa da toro).

Nella scorsa legislatura, in cui si sono succeduti tre governi, i decreti inseriti in altri decreti erano stati in totale 41. Secondo i dati forniti a Pagella Politica dalla Camera dei deputati, finora nell’attuale legislatura il governo Meloni ha sfruttato la tecnica del “minotauro” per 12 decreti. 

Un esempio è il decreto-legge con cui, a ottobre 2024, il governo ha aggiornato la lista dei Paesi considerati “sicuri”, contenuta prima in un decreto del Ministero degli Esteri, per rendere pienamente operativi i centri per i migranti costruiti in Albania (obiettivo a oggi non raggiunto, a causa di alcune sentenze). Il disegno di legge per la conversione di questo decreto è stato presentato dal governo in Senato, ma l’esame del provvedimento non è iniziato: il decreto è così decaduto, ma il contenuto del decreto è confluito grazie a un emendamento in un altro decreto-legge, all’epoca all’esame della Camera, con cui il governo aveva modificato le regole per l’ingresso di lavoratori stranieri in Italia e l’assistenza alle vittime di caporalato. 

Il ministro per i Rapporti con il Parlamento Luca Ciriani aveva difeso la scelta del governo, dicendo che i due decreti avevano un contenuto simile. Quella scelta, invece, era stata criticata dai partiti all’opposizione, che avevano accusato il governo di «mortificare» il Parlamento. 
Il ministro per i Rapporti con il Parlamento Luca Ciriani alla Camera – Fonte: ANSA
Il ministro per i Rapporti con il Parlamento Luca Ciriani alla Camera – Fonte: ANSA
Durante l’esame alla Camera del decreto, alcuni deputati dei partiti di maggioranza avevano riconosciuto che l’operazione del governo non era stata delle migliori. «Il governo ha dovuto ridefinire i Paesi “sicuri”, il testo che votiamo oggi è diventato una specie di matrioska, un decreto dentro un decreto, che ha subìto, come capita spesso, correzioni in corsa, costretto a inseguire la realtà piuttosto che a limitarsi a disegnarla. Poteva andare meglio, certo, ma siamo figli di una cultura e di quell’Italia che guarda al bicchiere mezzo pieno», aveva detto a novembre 2024 il deputato di Forza Italia Paolo Emilio Russo, in un intervento in aula alla Camera.

Un altro esempio più recente riguarda il decreto-legge sugli impianti industriali di interesse strategico – approvato a febbraio di quest’anno – che è poi finito dentro a un altro decreto, che garantiva i posti di lavoro nello stabilimento ex ILVA di Taranto. La sottosegretaria al Ministero delle Imprese e del Made in Italy Fausta Bergamotto aveva spiegato che la scelta del governo era stata dettata dal fatto che i due decreti trattavano questioni simili.

Una prassi controversa

I decreti “matrioska” o “minotauro” possono sembrare una questione tecnica, ma in realtà non lo sono. L’indagine conoscitiva sulla qualità della legislazione ha evidenziato infatti che questa è «una delle prassi più controverse della decretazione d’urgenza nell’ordinamento italiano». Il Comitato per la legislazione della Camera ha sottolineato che la tattica di inserire i decreti all’interno di altri decreti è stata criticata in varie occasioni dalla Corte Costituzionale. 

Per esempio, lo scorso anno, la Corte Costituzionale ha definito questa pratica «un anomalo uso del peculiare procedimento di conversione del decreto-legge», che rischia di compromettere la «chiarezza delle leggi» «l’intelligibilità dell’ordinamento». Innanzitutto, secondo i giudici costituzionali, i decreti “minotauro” sono un problema perché complicano il testo finale di un provvedimento. Come abbiamo spiegato in altre occasioni, l’eccessiva complicatezza delle leggi in Italia è un problema reale ed è già stata criticata in passato dalla stessa Corte Costituzionale.

In secondo luogo, come ha spiegato Marco Ruotolo, professore di Diritto costituzionale all’Università Roma Tre, inserire un decreto dentro un altro limita la possibilità da parte del Parlamento di esaminare i provvedimenti. «Far confluire nella legge di conversione di altro decreto-legge i contenuti di analogo atto normativo successivo può voler dire comprimere eccessivamente i tempi della discussione parlamentare, riducendoli sensibilmente rispetto ai 60 giorni assegnati dalla Costituzione, fino addirittura ad annullarli nel ramo del Parlamento chiamato a esprimersi per secondo», ha scritto Ruotolo in un articolo pubblicato a novembre 2024 sulla rivista Consulta Online, specializzata in Diritto costituzionale. 

Il fenomeno descritto da Ruotolo si è verificato proprio nel caso del decreto sui Paesi “sicuri”. Il decreto doveva essere convertito in legge dal Parlamento entro il 22 dicembre dello scorso anno, ma essendo stato inserito in un decreto-legge precedente, la sua scadenza è stata anticipata al 10 dicembre. In questo modo, il tempo a disposizione per Camera e Senato per esaminare il contenuto del decreto si è di fatto ridotto.

Durante l’indagine conoscitiva sulla qualità della legislazione, il ministro Ciriani ha detto che finora il ricorso ai decreti “minotauro” è stato «attentamente ponderato e valutato come necessario al fine di consentire la conversione di tutti i decreti pendenti, nonché lo svolgimento di altre attività legislative, di indirizzo e controllo previste nei calendari dei lavori».

La tattica di inserire un decreto dentro l’altro rischia poi di peggiorare un altro problema già in corso da tempo, ossia il cosiddetto “monocameralismo alternato”. Quest’ultimo è il fenomeno per cui solo la prima camera che esamina un provvedimento – a volte la Camera, altre il Senato – lo riesce a modificare, mentre la seconda si limita ad approvarlo dopo un esame molto rapido. 

Oltre a inserire decreti all’interno di altri decreti, con il disegno di legge “Sicurezza” il governo Meloni è passato a trasformare i disegni di legge già in discussione dal Parlamento in decreti-legge. Anche questa pratica è stata contestata dagli esperti. «La gravità della scelta in questo caso sta nel fatto che una strada era stata già scelta, ed era ormai prossima alla sua conclusione, quando è intervenuto il plateale “colpo di mano” con cui il governo si è appropriato del testo e si è inserito in una procedura la cui titolarità era stata assegnata alle camere», aveva detto per esempio il costituzionalista Roberto Zaccaria durante le audizioni parlamentari proprio sul decreto “Sicurezza”.

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