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Parlamento

Il maxiemendamento è morto. Viva il maxiemendamento

20 dicembre 2024
La legge di Bilancio è stata modificata alla Camera senza un unico grande emendamento, ma rispetto al passato la sostanza non è cambiata
ANSA/GIOVANNI MONTENERO
ANSA/GIOVANNI MONTENERO
di Federico Gonzato
Le roi est mort, vive le roi. Tradotto dal francese: «Il re è morto, viva il re». Così, durante la monarchia in Francia, si era soliti dare la notizia della morte di un sovrano e, allo stesso tempo, l’arrivo del suo successore. Il motto serviva a esprimere la continuità della monarchia nonostante la morte del re ed è diventato poi di uso comune. Ancora oggi, è usato spesso quando le cose sembrano cambiare, ma nei fatti non cambiano davvero. Ecco, questo motto potrebbe essere utilizzato per riassumere quanto accaduto quest’anno alla Camera sul cosiddetto “maxiemendamento” del governo al disegno di legge di Bilancio. 

Come suggerisce il nome, nel linguaggio politico e giornalistico il maxiemendamento indica un lungo emendamento, che al suo interno contiene numerose proposte per modificare un disegno di legge. Negli anni, i governi di turno erano soliti presentare un maxiemendamento al disegno di legge di Bilancio, durante il suo esame in Parlamento, per velocizzare la sua approvazione definitiva. Questa usanza è stata più volte criticata, perché in questo modo il governo chiede di modificare in blocco il testo della legge di Bilancio e i partiti devono esprimersi con un solo voto su misure anche molto diverse tra loro. 

Quest’anno è successa però una cosa diversa. Il 13 dicembre, durante l’esame del disegno di legge per il 2025 in Commissione Bilancio, il sottosegretario all’Economia Federico Freni (Lega) ha annunciato la presentazione di cinque emendamenti da parte del governo, anziché un unico maxiemendamento. A questi cinque emendamenti del governo si è aggiunta successivamente una serie di emendamenti presentati dai relatori del provvedimento, i deputati Silvana Andreina Comaroli (Lega), Mauro D’Attis (Forza Italia), Ylenja Lucaselli (Fratelli d’Italia) e Francesco Saverio Romano (Noi Moderati). I relatori di un provvedimento sono i parlamentari che seguono l’esame di un progetto di legge dall’inizio alla fine. Per quanto riguarda la legge di Bilancio, di solito i relatori sono uno per ogni partito che sostiene il governo e possono presentare, per l’appunto, richieste di modifica al testo.

Gli emendamenti criticati

Gli emendamenti presentati dal governo e dai relatori al disegno di legge di Bilancio sono stati criticati dai partiti all’opposizione. Il 15 dicembre, i capigruppo in Commissione Bilancio del Partito Democratico, del Movimento 5 Stelle, di Italia Viva e di Alleanza Verdi-Sinistra hanno chiesto con una lettera al presidente della Camera Lorenzo Fontana di dichiarare inammissibili due emendamenti presentati dal governo (il 15.8 e il 21.2) e un emendamento presentato dai relatori (il 2.62). 

Nella lettera, che Pagella Politica ha potuto leggere, i capigruppo dei partiti all’opposizione hanno scritto che, secondo loro, i tre emendamenti contestati proponevano di modificare troppi articoli della legge di Bilancio, che riguardavano questioni molto diverse tra loro. Secondo questi capigruppo, gli emendamenti riscrivevano «sostanzialmente una buona parte della legge di Bilancio, senza permettere una compiuta istruttoria legislativa». Insomma, pur non avendo presentato un unico maxiemendamento, il governo avrebbe presentato comunque emendamenti troppo lunghi e su tante materie diverse: di fatto, dei “piccoli” maxiemendamenti (o “mini maxiemendamenti”, come li hanno ribattezzati alcuni). 

Effettivamente, i tre emendamenti criticati presentavano molte richieste di modifica della manovra, su diversi temi. Per esempio, secondo le verifiche di Pagella Politica, l’emendamento 2.62 presentato dai relatori ha modificato una trentina di articoli del disegno di legge di Bilancio riguardanti questioni che spaziano da nuove regole sulla giustizia tributaria agli sgravi fiscali per artigiani e commercianti, da nuove misure per il servizio sanitario in Molise al rifinanziamento del fondo per sostenere le missioni internazionali dell’Italia. I due emendamenti del governo (il 15.8 e il 21.2) hanno modificato una ventina di articoli della legge di Bilancio, dal fondo per le piccole medie e imprese all’assistenza sanitaria per i malati oncologici. 

Insomma, con soli tre emendamenti sono stati interessati circa cinquanta articoli della legge di Bilancio.
Il presidente della Camera Lorenzo Fontana in occasione della conferenza stampa di fine anno con la stampa parlamentare, 10 dicembre 2024 – Fonte: Ansa
Il presidente della Camera Lorenzo Fontana in occasione della conferenza stampa di fine anno con la stampa parlamentare, 10 dicembre 2024 – Fonte: Ansa

La risposta di Fontana

A sua volta, Fontana ha risposto ai partiti dell’opposizione con un’altra lettera. In sostanza, il presidente della Camera ha detto che i tre emendamenti contestati non potevano essere dichiarati inammissibili. Fontana ha spiegato che la presentazione di più emendamenti da parte del governo, e non di un solo maxiemendamento, era stata chiesta dalla stessa Presidenza della Camera prima dell’inizio dell’esame del provvedimento. 

«Tengo preliminarmente a ribadire che la Presidenza della Camera nei giorni scorsi ha già doverosamente rappresentato al governo e ai relatori, d’intesa con il presidente della Commissione Bilancio, e come del resto aveva già fatto nella sessione di bilancio del 2022, l’inammissibilità di un unico maxiemendamento volto a intervenire contestualmente sulla totalità o sulla gran parte del testo del disegno di legge di bilancio», si legge nella lettera della presidente della Camera. 

Fontana ha fatto riferimento a quanto avvenuto durante l’esame del disegno di Bilancio per il 2023, il primo approvato durante il governo Meloni. Anche in quel caso l’esame della legge di Bilancio è iniziato alla Camera e in quell’occasione Fontana aveva chiesto al governo di non presentare il maxiemendamento, ma di depositare più emendamenti in modo che i deputati potessero esprimersi più facilmente nel merito delle singole questioni. Così, tra il 17 e il 19 dicembre 2022 il governo ha depositato sette emendamenti al disegno di legge, a cui si è aggiunta poi una serie di emendamenti dei relatori. 

Come quest’anno, anche gli emendamenti presentati nel 2022 dal governo e dai relatori toccavano vari articoli del testo e questioni differenti tra loro. Per esempio, all’epoca un unico emendamento del governo aveva introdotto allo stesso tempo nuove regole sull’IVA per il teleriscaldamento, sul personale dell’Agenzia nazionale politiche attive lavoro (ANPAL), e nuove assunzioni al Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste. Un altro emendamento aveva introdotto invece nuove regole sui mutui, nuovi finanziamenti per la gestione della funivia Savona-San Giuseppe e aveva istituito anche una segreteria tecnica della Cabina di regia che si occupa della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), tutti quei servizi che lo Stato deve ritenere indispensabili per tutti i cittadini, senza distinzioni sul territorio, e che sono fondamentali per l’attuazione della nuova legge sull’autonomia differenziata.

L’anno scorso è andata invece diversamente. Nel 2023 l’esame della legge di Bilancio è iniziato al Senato (ogni anno Camera e Senato si alternano nell’esaminare per primi la manovra). In quel caso, durante l’esame in Commissione Bilancio il governo ha presentato sei emendamenti che modificavano singoli articoli della manovra, presentando comunque il maxiemendamento in aula, durante l’esame del testo. 

In ogni caso, anche nel 2022 il governo, su indicazione della Presidenza della Camera, non aveva presentato un unico maxiemendamento alla legge di Bilancio. Allo stesso tempo, il governo aveva fatto riscrivere diverse sezioni della legge, proprio come accadeva in passato. «Hanno di fatto aggirato la richiesta di non presentare il maxiemendamento, presentando diversi emendamenti che comunque hanno toccato troppe materie, ed è stato per noi praticamente impossibile esprimerci nel merito delle singole questioni», ha detto a Pagella Politica Ubaldo Pagano, capogruppo del PD in Commissione Bilancio alla Camera.
Il capogruppo del PD in Commissione Bilancio alla Camera Ubaldo Pagano – Fonte: Ansa
Il capogruppo del PD in Commissione Bilancio alla Camera Ubaldo Pagano – Fonte: Ansa

Una questione di ruoli

Fontana ha ammesso comunque che gli emendamenti criticati dai partiti all’opposizione sono molto eterogenei e che per questo motivo possono essere difficili da esaminare nel merito. Allo stesso tempo, però, il presidente della Camera ha suggerito di esaminare i vari emendamenti presentati dal governo e dai relatori per parti separate, ossia spezzettandoli e consentendo ai deputati di esprimersi non sull’intero testo degli emendamenti, ma per singole parti. Questo metodo è stato poi effettivamente adottato dalla Commissione Bilancio, comportando comunque un allungamento dell’esame del provvedimento. 

Insomma, alla Camera per prassi il maxiemendamento non si potrebbe più presentare, ma sia nel 2022 che quest’anno il governo ha aggirato questo divieto. «Gli emendamenti toccavano questioni diverse, ma abbiamo comunque garantito il dibattito e la discussione votandoli per parti separate, insomma spacchettandoli. La legge di Bilancio d’altronde affronta questioni molto diverse tra loro e di conseguenza anche gli emendamenti che vengono presentati», ha detto a Pagella Politica Ylenja Lucaselli, relatrice per Fratelli d’Italia della manovra. Una posizione simile era stata espressa dal sottosegretario all’Economia Freni. «Nessuno vuole soffocare il confronto parlamentare. Come ha evidenziato il presidente Fontana ci sono strumenti regolamentari, per esempio il voto per parti separate, che garantiscono ampiamente il confronto», ha detto Freni in un’intervista a la Repubblica. «Non vorrei che si confondessero il dialogo con i ruoli di ciascuno: la maggioranza governa, l’opposizione fa l’opposizione. Si dialoga, certo, ma nel rispetto dei ruoli».
Yleanja Lucaselli, relatrice della legge di Bilancio per Fratelli d’Italia – Fonte: Ansa
Yleanja Lucaselli, relatrice della legge di Bilancio per Fratelli d’Italia – Fonte: Ansa

Una scelta obbligata

In ogni caso, come abbiamo spiegato in passato, modificare la legge di Bilancio senza il ricorso al maxiemendamento è molto difficile. «Oggi è quasi impossibile che si approvi una legge di Bilancio senza maxiemendamento. Pur usando al meglio le tecniche del diritto parlamentare, gli emendamenti presentati sono troppi per poterli discutere singolarmente», ha detto a Pagella Politica Francesca Biondi, professoressa di Diritto costituzionale all’Università degli Studi di Milano. Per esempio, alla Camera quest’anno i partiti hanno presentato inizialmente oltre 4.500 emendamenti alla legge di Bilancio, di cui più di 1.500 sono stati dichiarati inammissibili dalla Commissione Bilancio subito dopo la loro presentazione, per velocizzare l’esame del provvedimento. 

La presentazione di migliaia di emendamenti nella prima camera che esamina la legge di Bilancio non è una novità. Allo stesso tempo, però, l’esame della legge di Bilancio ha tempi contingentati, dato che deve essere approvata entro il 31 dicembre di ogni anno, e per questo il governo ricorre a emendamenti lunghi, che riassumono tutte le principali richieste di modifica alla legge di Bilancio. Al di là degli inviti fatti da Fontana e della prassi, né il regolamento della Camera né quello del Senato prevedono limiti di lunghezza per gli emendamenti.

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