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Giustizia

Tutti i dubbi sulla riforma della Corte dei conti

08 gennaio 2026
Il governo promette meno controlli e più velocità, ma le nuove regole sollevano molte perplessità
ANSA/ANGELO CARCONI
ANSA/ANGELO CARCONI
di Vitalba Azzollini
Lo scorso 27 dicembre il Senato ha approvato definitivamente la riforma della Corte dei conti, voluta dal governo e dai partiti che lo sostengono per ridurre la pervasività dei controlli dei magistrati e rendere più rapide ed efficienti le decisioni amministrative e gli investimenti pubblici.

È così che la riforma è stata presentata dai suoi sostenitori. Ma per capire se queste promesse trovino davvero riscontro nelle norme approvate, abbiamo esaminato il testo finale e le audizioni degli esperti e dei soggetti istituzionali ascoltati in Senato. 

In breve, alcune misure vanno nella direzione indicata dal governo, altre invece sollevano preoccupazioni e chiamano in causa il ruolo di garanzia della Corte e l’efficacia dei suoi strumenti di controllo.

Di che cosa stiamo parlando

La Corte dei conti è un organismo indipendente previsto dalla Costituzione. Il suo compito principale è vigilare sull’uso delle risorse pubbliche: da un lato controlla in anticipo la regolarità degli atti del governo (è quello successo di recente con il progetto del ponte sullo Stretto di Messina), dall’altro verifica come vengono gestiti il bilancio dello Stato e i fondi pubblici, intervenendo anche sulla gestione finanziaria di regioni ed enti locali.

Accanto a questo ruolo di controllo, la Corte svolge una funzione giudiziaria. In concreto, può giudicare i funzionari pubblici accusati di aver causato un danno alle finanze pubbliche, per esempio attraverso decisioni sbagliate o omissioni che hanno comportato una perdita di denaro pubblico.

È su queste funzioni che è intervenuta la riforma approvata dal Parlamento. Il testo ha cambiato le regole sulla responsabilità per danno erariale, chiarendo quando un comportamento può essere considerato “colpa grave” e riducendo l’ammontare massimo del risarcimento a carico del funzionario pubblico che ha causato il danno. Allo stesso tempo, la riforma ha messo mano ai controlli e ai pareri preventivi della Corte, accorciando i tempi e prevedendo che, in alcuni casi, il semplice decorso del tempo possa far venir meno la responsabilità.

Infine, la riforma ha affidato al governo una delega per riorganizzare la Corte dei conti, prevedendo tra l’altro il divieto di passaggio per i magistrati dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti, ossia impedendo che gli stessi magistrati possano passare dal ruolo di chi promuove le azioni di responsabilità a quello di chi è chiamato a giudicarle.

Che cos’è (e come cambia) il danno erariale

Uno degli obiettivi dichiarati della riforma è ridurre il perimetro della responsabilità per danno erariale, cioè quella responsabilità che scatta quando, nella gestione di risorse pubbliche, si provoca un danno patrimoniale alla pubblica amministrazione o, più in generale, alle finanze pubbliche.

Per raggiungere questo obiettivo, la riforma interviene su più aspetti. Il primo riguarda la definizione di “colpa grave”, che viene ristretto a un numero limitato di casi specifici. In particolare, rientra nella colpa grave la «violazione manifesta delle norme di diritto applicabili», cioè il mancato rispetto di regole giuridiche chiare e non controverse. 

È considerato colpa grave «il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento». In sostanza, si tratta dei casi in cui chi decide ignora o stravolge elementi di fatto che emergono in modo chiaro dai documenti del procedimento.

La riforma prevede poi un’importante esclusione. La colpa grave non sussiste quando l’errore deriva «dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti». In pratica, se un funzionario si è basato su orientamenti consolidati dei giudici o su pareri ufficiali, non può essere ritenuto responsabile per colpa grave, anche se quella scelta dovesse poi rivelarsi sbagliata.

Secondo l’Associazione magistrati della Corte dei conti, questa scelta di ricondurre la colpa grave a categorie rigide e predeterminate rischia di creare incertezza e di alimentare contenziosi interpretativi. Il problema – ha spiegato l’Associazione in audizione – è che tali categorie non si adattano facilmente alla varietà delle «condotte che assumono rilievo nella responsabilità amministrativa».

Un esempio è la «violazione manifesta delle norme di diritto applicabili». La legge stabilisce che questa debba essere valutata considerando, «in particolare, il grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché l’inescusabilità e la gravità dell’inosservanza». Nella pratica, però, questi criteri rischiano di non essere oggettivi e di lasciare quindi ampio spazio a valutazioni discrezionali.
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La responsabilità si sposta verso il basso

Un secondo modo con cui la riforma riduce l’area della responsabilità riguarda il rapporto tra livello politico e strutture amministrative. La nuova disciplina stabilisce che, quando un atto adottato dal titolare di un organo politico è stato «proposto, vistato o sottoscritto» dagli uffici tecnici o amministrativi che lo supportano, la buona fede del decisore politico si presume, salvo i casi di dolo e «in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso». In altre parole, se gli uffici hanno avallato l’atto, diventa molto più difficile chiamare in causa la responsabilità del vertice politico.

Questo meccanismo sposta di fatto il peso della responsabilità sugli uffici che hanno curato l’istruttoria tecnica, riducendo quella in capo a chi ha assunto la decisione finale.

Secondo Vittorio Raeli, presidente della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna, si tratta di una norma pensata per una «redistribuzione (interna) delle responsabilità tra amministratori e funzionari pubblici, in favore dei primi rispetto ai secondi». Il rischio, però, è che l’effetto sia opposto a quello dichiarato dai sostenitori della riforma.

La relazione illustrativa del disegno di legge indica infatti come «finalità dichiarata» la riduzione della cosiddetta “paura della firma”, ma Raeli ha avvertito che questa scelta potrebbe invece rafforzarla, incentivando «comportamenti “difensivi” dell’apparato burocratico». Con “paura della firma” si indica la tendenza dei funzionari pubblici a evitare decisioni o a rallentare i procedimenti per timore di essere chiamati a rispondere personalmente di eventuali errori.

Una valutazione simile è stata fatta anche da Maria Teresa Polito, presidente di sezione della Corte dei conti in quiescenza, secondo cui «la “paura della firma” potrebbe accentuarsi piuttosto che essere superata».

Quanto paga davvero chi sbaglia

Un terzo intervento della riforma riguarda il limite massimo al risarcimento del danno erariale. La nuova disciplina stabilisce che il funzionario responsabile risponda solo entro il 30 per cento del danno accertato o, in alternativa, entro il doppio della retribuzione lorda percepita. 

Nel parere espresso sulla riforma, la Corte dei conti ha avvertito che «il danno accertato per maggiori somme rimarrebbe comunque a carico dell’amministrazione, e quindi della collettività». In pratica, la parte di danno che supera quel tetto non viene più recuperata dal responsabile, ma grava sui contribuenti.

Secondo la Corte, questa scelta finisce per indebolire «gli effetti deterrenti della responsabilità amministrativa» e rischia di favorire «una maggiore leggerezza nell’adozione di atti e provvedimenti amministrativi a discapito del buon andamento dell’azione amministrativa». 

Una critica analoga è stata fatta anche dall’Associazione magistrati della Corte dei conti, che ha sottolineato come la riduzione del danno «depotenzia l’efficacia risarcitoria dell’istituto e alimenta percezioni di impunità». Raeli ha definito questo meccanismo una «“socializzazione” del danno erariale», perché priva la responsabilità della sua funzione di risarcimento e di deterrenza.

Quando il danno va in prescrizione

Un quarto intervento della riforma riguarda i tempi della prescrizione, cioè il limite temporale oltre il quale non è più possibile avviare un’azione per accertare la responsabilità e ottenere il risarcimento del danno. La riforma stabilisce che questo termine, fissato in cinque anni, inizi a decorrere dal momento in cui si verifica il danno, anche se quest’ultimo emerge, e l’amministrazione o i magistrati contabili se ne accorgono, solo molto tempo dopo, come può accadere per opere particolarmente complesse.

Nel parere reso sul disegno di legge, la Corte dei conti ha avvertito che questa scelta rischia «di precludere l’azione risarcitoria nei confronti di condotte gravi, solo perché non immediatamente rilevate».

Secondo l’Associazione magistrati della Corte dei conti, le conseguenze non riguardano solo gli equilibri interni alla pubblica amministrazione, ma incidono direttamente sull’interesse pubblico. «La decorrenza della prescrizione dal fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti ne siano venuti a conoscenza, può compromettere l’interesse delle amministrazioni danneggiate e, conseguentemente, il diritto del cittadino contribuente a una effettiva azione risarcitoria per i danni all’erario», si legge nell’audizione. In altre parole, secondo l’Associazione, riducendo il tempo a disposizione per intervenire, aumenta il rischio che chi ha causato il danno resti impunito, con conseguenti riflessi negativi sulla possibilità di risarcire alla collettività il danno causato.

Il silenzio che vale come via libera

La riforma interviene anche sul controllo preventivo di legittimità, ampliandone l’ambito. Si tratta della verifica che la Corte dei conti svolge prima che un atto produca effetti, per accertarne la conformità alla legge e alle regole di finanza pubblica.

L’estensione avviene innanzitutto sul piano degli atti sottoposti a controllo. Per i contratti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) o del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC), il controllo non riguarda più soltanto i decreti di approvazione dei contratti, ma si estende ai provvedimenti di aggiudicazione, compresi quelli provvisori, e ad alcuni atti conclusivi di procedure che non prevedono una formale aggiudicazione.

L’ampliamento riguarda poi i soggetti che possono attivare il controllo: oltre allo Stato, infatti, questo diventa possibile per regioni, province autonome ed enti locali.

Accanto a questa estensione, la riforma introduce però un ulteriore elemento che incide sull’ambito della responsabilità. Se allo scadere dei termini previsti per il controllo preventivo – sia quello relativo a PNRR e PNC sia quello ordinario – non interviene una deliberazione formale della Corte, i provvedimenti «divengono esecutivi e si intendono registrati a tutti gli effetti, compresa l’esclusione di responsabilità» per colpa grave. In sostanza, il funzionario non può essere chiamato a rispondere per danno erariale causato da colpa grave non solo quando il controllo preventivo si conclude positivamente, ma anche quando scatta il “silenzio-assenso”.

Lo stesso meccanismo di silenzio-assenso è previsto per i pareri in materia di contabilità pubblica legati a interventi finanziati dal PNRR o dal PNC di valore complessivo pari o superiore a un milione di euro. Se il parere non viene reso entro il termine stabilito, «si intende reso in senso conforme» alla soluzione proposta dall’amministrazione, ai fini dell’esclusione della gravità della colpa. Nel caso in cui l’amministrazione non abbia indicato alcuna soluzione, il parere si considera invece reso «in senso negativo».

Secondo l’Associazione magistrati della Corte dei conti, questo meccanismo è problematico, perché «l’istituto del silenzio-assenso, se applicato a funzioni di controllo e consultive (…), risulta estraneo alla logica della giurisdizione e del controllo, che richiedono una motivazione espressa». Anche la Corte dei conti ha sottolineato che il mancato rilascio del parere entro i termini, quando produce un’esenzione tacita da responsabilità o un parere implicito, «snatura la funzione consultiva».

La Corte ha messo inoltre in guardia da possibili effetti distorsivi: il carattere automatico del silenzio-assenso, infatti, potrebbe incentivare un uso strumentale delle richieste di parere. In altre parole, le amministrazioni potrebbero moltiplicarle, accompagnandole da una propria “soluzione”, non tanto per chiarire dubbi reali quanto per sovraccaricare le sezioni di controllo e aumentare le probabilità che scadano i termini, facendo così formare pareri impliciti conformi. 

Oltre a gravare ulteriormente sul lavoro della magistratura contabile, ciò rischia di trasformare la Corte, da presidio a tutela dei cittadini contro lo spreco di denaro pubblico, in uno strumento di copertura per gli organi politici rispetto alla responsabilità per colpa grave.

Meno autonomia per il controllo concomitante

Altri dubbi riguardano il controllo concomitante, cioè il controllo che la Corte dei conti svolge mentre un progetto o un investimento pubblico è ancora in corso, con l’obiettivo di individuare eventuali criticità prima che diventino irreversibili. Questo tipo di controllo è affidato a un collegio di magistrati contabili e riguarda piani, programmi o investimenti finanziati dallo Stato durante la loro realizzazione. Nel 2023, il governo Meloni ha escluso dal controllo concomitante i piani, i programmi e i progetti finanziati dal PNRR e dal PNC.

La riforma affida al governo una delega per ridefinire le modalità del controllo concomitante, rinviando a successivi atti del governo la disciplina concreta di questo strumento. Nell’esercizio di questa delega, la legge stabilisce che il controllo possa essere svolto solo «su richiesta delle Camere, del governo o dell’amministrazione pubblica interessata» e che riguardi esclusivamente «piani, programmi e progetti» di rilevanza finanziaria e di significativo impatto socio-economico su cittadini e imprese. È inoltre previsto «un regime di limitazione della pubblicità delle comunicazioni scambiate e degli atti e dei provvedimenti adottati nell’esercizio di tale funzione».

Secondo la Corte dei conti, subordinare il controllo concomitante alla richiesta di soggetti esterni rischia di comprometterne l’indipendenza e la tempestività. Inoltre, un controllo efficace, soprattutto su piani e progetti di particolare rilievo, dovrebbe fondarsi anche su un adeguato livello di trasparenza, mentre la legge introduce un perimetro di conoscibilità più ristretto.

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