Chi è il vero capo dell’Unione europea?

Un leader unico di fatto non esiste e ciascuna istituzione europea ha il proprio presidente. A volte questa particolarità ha creato problemi
Ansa
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In queste settimane si sta parlando di una possibile candidatura dell’ex presidente del Consiglio Mario Draghi come prossimo presidente della Commissione europea o, in alternativa, del Consiglio europeo. La Commissione Ue è il principale organo esecutivo dell’Unione europea, mentre il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato e di governo dei 27 Stati membri e ha funzioni di indirizzo politico. Entrambe le nomine saranno decise dopo le elezioni europee che si terranno dal 6 al 9 giugno, tenendo conto per l’appunto dei risultati elettorali. Per esempio, il presidente della Commissione Ue è di solito espressione della forza politica europea che raggruppa i partiti più votati alle elezioni europee. L’attuale presidente della Commissione Ue è Ursula von der Leyen, esponente del Partito Popolare Europeo (PPE), che nella legislatura in corso è il partito più rappresentato nel Parlamento europeo. Al momento è comunque prematuro fare ipotesi su chi ricoprirà i vari incarichi di vertice dell’Ue.

Ma esiste un vero e proprio capo dell’Ue? In breve: no. In base ai trattati fondativi dell’Unione europea, un presidente dell’Ue non esiste, sebbene alcune proposte di riforma dei trattati attualmente in discussione vorrebbero introdurre questo ruolo. Ciascuna delle principali istituzioni dell’Ue, vale a dire il Parlamento europeo, la Commissione europea, il Consiglio europeo e il Consiglio dell’Unione europea, è guidata da un proprio presidente. Nel caso del Parlamento, della Commissione e del Consiglio europeo il presidente è un persona fisica, mentre la presidenza del Consiglio dell’Ue spetta a turno a ciascuno dei 27 Stati membri. Questa molteplicità di figure al vertice dell’Ue è stata a volte un problema (di questo ne parleremo più avanti).

Il presidente del Parlamento europeo

Il presidente del Parlamento europeo è eletto tra i suoi membri nel corso della prima seduta dell’assemblea dopo le elezioni europee. Il mandato del presidente del Parlamento europeo dura due anni e mezzo ed è rinnovabile: a metà della legislatura si tiene una nuova votazione per confermare il presidente in carica o eleggerne un altro. Attualmente la presidente del Parlamento europeo è la maltese Roberta Metsola (PPE), eletta a gennaio 2022 dopo la morte del suo predecessore, l’italiano David Sassoli, parlamentare europeo del Partito Democratico e del gruppo dei Socialisti e Democratici. Il mandato di Metsola è in scadenza a giugno 2024, in contemporanea con l’elezione del nuovo Parlamento europeo.

Il presidente del Parlamento europeo dirige i lavori parlamentari e garantisce il rispetto del regolamento interno. Insieme al presidente del Consiglio dell’Ue firma gli atti legislativi adottati secondo la procedura legislativa ordinaria, detta anche “codecisione”. Questo significa che un atto legislativo deve ricevere il consenso sia del Parlamento europeo sia del Consiglio dell’Ue per essere approvato. In caso di divergenze tra le due istituzioni è convocato un comitato di conciliazione, in cui i rappresentanti dei due organi cercano di raggiungere un accordo. Il Consiglio dell’Ue è composto dai ministri di ciascuno Stato membro, che si riuniscono di volta in volta in base al loro settore di competenza, e insieme al Parlamento europeo esercita per l’appunto il potere legislativo a livello comunitario. 

In più, il presidente del Parlamento europeo firma il bilancio dell’Unione europea dopo la sua adozione da parte del Parlamento, rendendolo di fatto operativo. Il presidente può essere ascoltato dal Consiglio europeo, esponendo il punto di vista del Parlamento in merito ai punti all’ordine del giorno di ciascuna riunione di questo organismo.
Immagine 1. La presidente del Parlamento europeo Roberta Metsola – Fonte: Ansa
Immagine 1. La presidente del Parlamento europeo Roberta Metsola – Fonte: Ansa

I presidenti della Commissione e del Consiglio europeo

Il presidente della Commissione Ue è di fatto il capo del governo dell’Unione europea: definisce gli orientamenti generali della Commissione, ne guida i lavori e ne stabilisce l’organizzazione. Oltre a nominare i vicepresidenti, il presidente può obbligare un commissario a dare le dimissioni. Il presidente della Commissione è eletto dal Parlamento europeo a maggioranza assoluta: il candidato alla presidenza è indicato dal Consiglio europeo. La proposta del Consiglio europeo può coincidere con il nome di uno Spitzenkandidat, ossia il candidato principale di un partito europeo alle elezioni europee, o essere frutto di un compromesso tra i leader dei 27 Stati membri. Quest’ultimo caso si è verificato dopo le elezioni europee 2019, quando per il ruolo fu proposta l’attuale presidente della Commissione Ue Ursula von der Leyen (PPE). 

Il presidente del Consiglio europeo è invece eletto sulla base di una maggioranza qualificata dai capi di Stato e di governo per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta. Oltre a guidare le riunioni del Consiglio europeo, il presidente deve mediare tra i suoi componenti. In ambito internazionale svolge riunioni con i capi di Stato e di governo dei Paesi extraeuropei, a differenza dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, i cui interlocutori sono generalmente i ministri degli Esteri. L’attuale presidente del Consiglio europeo è il belga Charles Michel, esponente del partito europeo liberale Renew Europe, in carica dal 1° dicembre 2019 e rieletto il 24 marzo 2022 per un secondo mandato. L’incarico di Michel terminerà il prossimo 30 novembre.
Immagine 2. La presidente della Commissione Ursula von der Leyen e il presidente del Consiglio europeo Charles Michel – Fonte: Ansa
Immagine 2. La presidente della Commissione Ursula von der Leyen e il presidente del Consiglio europeo Charles Michel – Fonte: Ansa

La presidenza del Consiglio dell’Unione europea

Come abbiamo anticipato, nel Consiglio dell’Unione europea i ministri dei governi dell’Ue discutono gli atti legislativi comunitari: la presidenza di questo organismo spetta a turno ai 27 Paesi membri, che la esercitano per sei mesi ciascuno secondo un calendario prestabilito. Durante il semestre di presidenza uno Stato presiede le riunioni di tutte le formazioni del Consiglio dell’Ue, a eccezione di quella “Affari esteri”, che è sempre guidata dall’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. 

Il sistema di turnazione prevede che gli Stati membri esercitino la presidenza del Consiglio dell’Ue collaborando a gruppi di tre, definendo le priorità a lungo termine nell’ambito di un programma comune. L’attuale trio di presidenza è formato dal Belgio, attuale presidente di turno, dalla Spagna, che ha concluso il proprio semestre lo scorso dicembre, e dall’Ungheria, il cui incarico prenderà il via il 1° luglio.

L’inizio del semestre di presidenza ungherese aveva suscitato alcune preoccupazioni lo scorso gennaio, quando il presidente del Consiglio europeo Charles Michel aveva annunciato l’intenzione di candidarsi alle elezioni europee e, se eletto, di mettere fine in anticipo al proprio mandato presidenziale. In base al regolamento dell’istituzione, in caso di impedimento o interruzione del mandato, il presidente del Consiglio europeo è sostituito «fino all’elezione del suo successore, dal membro del Consiglio europeo che rappresenta lo Stato membro che esercita la presidenza semestrale del Consiglio» dell’Ue. In altre parole, se Michel fosse diventato europarlamentare avrebbe lasciato al primo ministro ungherese Viktor Orbán la guida del Consiglio europeo fino all’elezione del suo successore. Poche settimane più tardi Michel ha ritirato la sua candidatura, annunciando che avrebbe ricoperto l’incarico di presidente del Consiglio europeo fino alla fine del suo mandato.
Immagine 3: Il presidente di turno del Consiglio dell'Ue Alexander De Croo – Fonte: Ansa
Immagine 3: Il presidente di turno del Consiglio dell'Ue Alexander De Croo – Fonte: Ansa

Una coesistenza complicata

Un presidente dell’Unione europea vero e proprio dunque non esiste, e l’esistenza di più figure di vertice ha creato talvolta incomprensioni e incidenti diplomatici. 

Per esempio, ad aprile 2021 i presidenti della Commissione Ue e del Consiglio europeo sono stati coinvolti nel cosiddetto sofagate durante un viaggio istituzionale in Turchia. In quell’occasione solo il presidente del Consiglio europeo Charles Michel è stato fatto accomodare accanto al presidente turco Recep Tayyip Erdoğan, mentre la presidente della Commissione Ursula von der Leyen è stata fatta sedere su un divano in disparte. Il gesto è stato interpretato come una scortesia nei confronti di von der Leyen, che accusò Erdoğan di averle riservato questo trattamento in quanto donna.
Più di recente ci sono stati attriti tra i vertici europei dopo l’attacco di Hamas a Israele del 7 ottobre. Il 14 ottobre 2023 la presidente della Commissione Ue von der Leyen ha visitato uno dei kibbutz aggrediti da Hamas, sostenendo il diritto alla difesa di Israele. Le parole di von der Leyen hanno suscitato il disappunto dell’Alto rappresentante per la politica estera dell’Ue Josep Borrell. Borrell ha sottolineato come von der Leyen non potesse parlare a nome dell’Unione europea, in quanto la posizione ufficiale in materia di politica estera è stabilita «nel Consiglio europeo, presieduto dal presidente Michel, e dai ministri del Consiglio Affari esteri, da me presieduto». In base al Trattato sull’Unione europea, infatti, è compito del presidente del Consiglio europeo assicurare «la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza». 

Al di là delle funzioni attribuite a ciascuno, è difficile stabilire un ordine gerarchico tra le cariche di vertice. L’articolo 13 del Trattato sull’Unione europea (TUE) indica al primo posto tra le istituzioni europee il Parlamento europeo, seguito dal Consiglio europeo, dal Consiglio dell’Ue e dalla Commissione europea. Questa graduatoria suggerisce che il ruolo più prestigioso sia dunque quello del presidente del Parlamento europeo, ricoperto attualmente da Metsola, mentre la presidente della Commissione Ue von der Leyen è quarta in classifica, dietro al presidente del Consiglio europeo Michel e al primo ministro belga Alexander De Croo, presidente di turno del Consiglio dell’Ue. 

L’ordine protocollare non coincide comunque con il reale peso politico dell’incarico. Per esempio, la carica di presidente della Commissione è solitamente la più ambita dalle forze politiche in quanto ha maggiore influenza sulle politiche dell’Ue. Nelle trattative successive alle elezioni del 2019 il PPE ha insistito per eleggere un proprio esponente in quel ruolo, lasciando in cambio a un deputato del Partito Socialista Europeo la carica di presidente del Parlamento europeo e a un membro di Renew Europe quella di presidente del Consiglio europeo.

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