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Unione europea

Come non confondere il Consiglio europeo e il Consiglio dell’Unione europea

14 marzo 2024
Le due istituzioni hanno un nome molto simile, che spesso trae in inganno. Hanno entrambe compiti importanti, ma ben diversi tra loro
Ansa
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di Matteo Negri
All’interno dell’Unione europea ci sono due istituzioni che, a causa del loro nome molto simile, vengono spesso confuse l’una per l’altra: stiamo parlando del Consiglio dell’Unione europea e del Consiglio europeo. A commettere l’errore di scambiare il primo con il secondo non sono solo i comuni cittadini, ma anche giornalisti e politici. Per questo motivo, in vista delle elezioni europee dell’8 e 9 giugno, è fondamentale avere bene a mente che cosa distingue queste due istituzioni, che, come se non bastasse, condividono la stessa sede a Bruxelles. 

Non solo: esiste una terza istituzione, il Consiglio d’Europa, che però non fa parte dell’Ue. Il Consiglio d’Europa è un’organizzazione internazionale con sede a Strasburgo, in Francia, e si occupa di promuovere i diritti umani, la democrazia e lo Stato di diritto in tutto il continente europeo. Al Consiglio d’Europa aderiscono attualmente 46 Paesi, tra cui tutti i 27 Stati membri dell’Ue.

Che cos’è il Consiglio dell’Unione europea

Partiamo dal Consiglio dell’Unione europea (in inglese Council of the European Union), che ha come compito principale quello di scrivere e approvare le norme dell’Ue insieme al Parlamento europeo, su proposta della Commissione europea. Mentre il Parlamento europeo è espressione della volontà dei cittadini europei, che eleggono i suoi membri ogni cinque anni, il Consiglio dell’Ue rappresenta i governi dei 27 Stati membri. 

In base al Trattato sull’Unione europea (TUE), il Consiglio dell’Ue (spesso chiamato solo “Consiglio” o Consilium) è composto dai ministri di ciascuno Stato membro, che si riuniscono di volta in volta in base al loro settore di competenza. Infatti, sebbene sia formalmente un’unica istituzione, il Consiglio dell’Ue si riunisce in formazioni diverse a seconda dell’argomento oggetto delle varie riunioni. 

Al momento le formazioni che compongono il Consiglio dell’Ue sono dieci. La formazione “Affari generali” è composta dai ministri degli Affari europei di tutti gli Stati membri: tra le altre cose, gestisce le questioni relative all’allargamento dell’Ue, l’adozione del bilancio pluriennale e le politiche di coesione, ossia le politiche europee che hanno l’obiettivo di ridurre la disparità economica e sociale tra i vari territori. La formazione “Affari esteri” è responsabile della politica estera, della difesa, del commercio, della cooperazione allo sviluppo e degli aiuti umanitari. Alle riunioni di questa formazione del Consiglio Ue possono partecipare i ministri degli Affari esteri, della Difesa, dello Sviluppo o del Commercio, a seconda degli argomenti all’ordine del giorno. La formazione “Affari economici e finanziari”, abbreviata in “Ecofin”, è composta invece dai ministri dell’Economia e delle Finanze e si occupa della politica economica dell’Ue, delle questioni fiscali e dei servizi finanziari. I ministri dell’Economia dei Paesi che adottano l’euro come moneta, ossia 20 Paesi su 27 Stati membri, si riuniscono anche nel cosiddetto “Eurogruppo”, un organo informale che discute sulle questioni legate alla moneta unica. 

Le altre formazioni del Consiglio dell’Ue sono “Agricoltura e pesca”, “Ambiente”, “Competitività”, “Giustizia e affari interni”, “Occupazione, politica sociale, salute e consumatori”, “Istruzione, gioventù, cultura e sport” e “Trasporti, telecomunicazioni ed energia”.

La presidenza a rotazione e le riunioni

La presidenza del Consiglio dell’Ue spetta a turno ai vari Stati membri, che la esercitano per sei mesi ciascuno. Durante il semestre di presidenza uno Stato presiede le riunioni di tutte le formazioni del Consiglio dell’Ue, a eccezione di quella sugli Affari esteri, che è sempre guidata dall’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Quest’ultimo è anche uno dei membri della Commissione europea, di cui è il vicepresidente, ed è in sostanza il ministro degli Affari esteri dell’Ue. Attualmente l’Alto rappresentante dell’Ue è lo spagnolo Josep Borrell. Esponente di spicco del Partito Socialista Operaio Spagnolo, Borrell ricopre questo incarico dal 2019, quando è stato indicato dal Consiglio europeo tra i membri della Commissione europea guidata dalla presidente Ursula von der Leyen.

Secondo l’attuale sistema di rotazione, gli Stati membri esercitano la presidenza del Consiglio dell’Ue collaborando strettamente a gruppi di tre, definendo le priorità a lungo termine nell’ambito di un programma comune. L’attuale trio di presidenza è formato dal Belgio, attuale presidente di turno, dalla Spagna, che ha concluso il proprio semestre lo scorso dicembre, e dall’Ungheria, il cui incarico prenderà il via il 1° luglio. 

Il Consiglio dell’Ue non è un organo permanente e si riunisce su convocazione del presidente. Secondo le informazioni pubblicate dallo stesso Consiglio Ue, nell’arco di un anno le sue riunioni sono tra le 70 e le 80, dunque in media circa sei al mese. La sede delle riunioni è a Bruxelles, ma durante i mesi di aprile, giugno e ottobre le riunioni si tengono in Lussemburgo. 

Nella sue riunioni il Consiglio dell’Ue è assistito dal Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper), un organo permanente composto dai rappresentanti diplomatici che ciascuno Stato membro accredita presso l’Ue. Il loro compito principale è quello di preparare i lavori del Consiglio dell’Ue: gran parte dei negoziati tra gli Stati membri sulle decisioni da prendere avviene all’interno del Coreper.
Immagine 1. Una riunione del Consiglio dell’Ue, 12 marzo 2024 – Fonte: Consiglio dell’Ue
Immagine 1. Una riunione del Consiglio dell’Ue, 12 marzo 2024 – Fonte: Consiglio dell’Ue

I poteri del Consiglio dell’Ue

Nella maggior parte dei casi il Consiglio esercita la funzione legislativa insieme al Parlamento europeo attraverso la procedura legislativa ordinaria, detta anche “codecisione”. Questo significa che un atto legislativo deve ricevere il consenso sia del Parlamento europeo sia del Consiglio dell’Ue per essere approvato. In caso di divergenze tra le due istituzioni è convocato un comitato di conciliazione, in cui i rappresentanti dei due organi cercano di raggiungere un accordo.

In alcuni settori, invece, il Consiglio adotta decisioni ricorrendo a procedure legislative speciali che limitano il ruolo del Parlamento. Nel dettaglio, si parla di “procedura di approvazione” quando il Consiglio adotta proposte legislative dopo aver ottenuto il consenso del Parlamento europeo. Il Parlamento europeo può accettare o respingere una proposta legislativa del Consiglio dell’Ue con votazione a maggioranza assoluta, ma non la può modificare. Si parla invece di “consultazione” quando il Consiglio dell’Ue adotta una proposta legislativa dopo che il Parlamento ha presentato il proprio parere in proposito. Il parere può consistere in un’approvazione, un rifiuto o una proposta di modifica. 

A seconda dell’argomento discusso, il Consiglio delibera a maggioranza semplice, con il voto favorevole di 14 Stati membri su 27, a maggioranza qualificata, con il voto favorevole del 55 per cento degli Stati membri (che rappresentino almeno il 65 per cento della popolazione dell’Ue), o all’unanimità. Tra le materie per cui è necessario raggiungere l’unanimità ci sono la maggior parte dei provvedimenti in materia di politica estera e di sicurezza comune, la concessione di nuovi diritti ai cittadini europei, le questioni finanziarie e alcune disposizioni in materia di giustizia e affari interni come il diritto di famiglia e la cooperazione di polizia. Quando è richiesta l’unanimità, l’astensione da parte di uno o più Stati membri non impedisce l’adozione di una decisione. In caso di assenza ciascuno dalla votazione, uno Stato può delegare un altro membro del Consiglio dell’Ue a esprimere il voto a suo nome.

Che cos’è il Consiglio europeo

A differenza del Consiglio dell’Ue, il Consiglio europeo (in inglese the European Council e abbreviato in “Consiglio Ue”) è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, oltre al suo presidente e al presidente della Commissione europea (per l’Italia partecipa la presidente del Consiglio Giorgia Meloni). I leader dei Paesi Ue si incontrano periodicamente dal 1961, con l’obiettivo di indirizzare l’attività politica dell’Ue. Il Consiglio europeo è stato però riconosciuto a pieno titolo come un’istituzione dell’Ue con un proprio presidente solo nel 2009, quando è entrato in vigore ufficialmente il Trattato di Lisbona, che ha modificato le regole di funzionamento dell’Ue. In precedenza, il Consiglio europeo era un organo informale: l’incarico di capo del Consiglio europeo spettava al capo di Stato o di governo dello Stato membro che esercitava la presidenza di turno del Consiglio dell’Ue.

In base alle regole attuali, il presidente del Consiglio europeo non può esercitare contemporaneamente nessun incarico nazionale ed è eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta. Oltre a guidare le riunioni del Consiglio europeo, il presidente ha il compito di mediare tra i suoi componenti. Inoltre, in ambito internazionale svolge riunioni con i capi di Stato e di governo dei Paesi extraeuropei (a differenza dell’Alto rappresentante, i cui interlocutori sono generalmente i ministri degli Esteri). L’attuale presidente del Consiglio europeo è Charles Michel, già primo ministro del Belgio, appartenente alla famiglia politica Renew Europe. Michel è in carica dal 1° dicembre 2019 e il 24 marzo 2022 è stato rieletto per un secondo mandato, che scadrà il prossimo 30 novembre.
Immagine 2. Il presidente del Consiglio europeo Charles Michel – Fonte: Ansa
Immagine 2. Il presidente del Consiglio europeo Charles Michel – Fonte: Ansa

I poteri del Consiglio europeo

Il compito principale del Consiglio europeo è definire le priorità e gli orientamenti politici dell’Ue. Per farlo si riunisce di regola quattro volte all’anno, solitamente a marzo, giugno, ottobre e dicembre, sempre a Bruxelles, ma possono esserci riunioni straordinarie.

Le delibere del Consiglio europeo sono adottate generalmente con il metodo del “consenso”. In pratica, le decisioni sono prese con l’accordo di tutti e senza una votazione, tranne nel caso in cui sono sollevate obiezioni durante una discussione. Quando si procede con una votazione, questa può richiedere l’unanimità, la maggioranza qualificata o la maggioranza semplice a seconda delle situazioni. In nessun caso comunque il presidente del Consiglio europeo e il presidente della Commissione europea hanno diritto di voto. Come per le votazioni del Consiglio dell’Ue, anche nel Consiglio europeo è possibile in caso di assenza affidare un altro Stato membro la delega al voto e l’astensione non impedisce il raggiungimento dell’unanimità. 

Dopo le elezioni europee, il Consiglio europeo propone al Parlamento europeo il nome del candidato da eleggere alla presidenza della Commissione europea. La prassi prevede che sia scelto un membro del gruppo politico più numeroso all’interno del Parlamento europeo. Per esempio, l’attuale presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen appartiene al Partito Popolare Europeo (PPE), che ha ottenuto il maggior numero di seggi nelle elezioni del 2019. Per essere approvato, il candidato deve ottenere la maggioranza assoluta dei voti (la metà dei deputati più uno) dal Parlamento europeo. Se il candidato non ottiene l’approvazione del Parlamento europeo, il Consiglio europeo deve proporre un nuovo candidato entro un mese.

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