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Parlamento

Solo l’1 per cento delle proposte dei parlamentari diventa legge

21 ottobre 2022
All’inizio di questa legislatura sono già state presentate quasi 600 proposte di legge, ma è probabile che quasi tutte finiscano in un nulla di fatto, visto quanto successo in passato
ANSA
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di Laura Loguercio
A una settimana dall’inizio della nuova legislatura, in Parlamento sono già state depositate da deputati e senatori quasi 600 proposte di legge, tra cui ce ne sono alcune parecchio bizzarre (le abbiamo raccolte qui). I dati della scorsa legislatura, iniziata a marzo 2018 e conclusasi in anticipo a inizio ottobre 2022, suggeriscono che quasi tutte queste proposte, il cui numero è destinato a salire nei prossimi mesi, non porteranno a nulla di concreto. Lo scorso Parlamento, infatti, ha approvato solo 62 leggi sulle oltre 5.500 proposte presentate dai parlamentari, ossia l’1,1 per cento.

Ci sono varie ragioni dietro a questa percentuale così bassa. Quella principale è lo squilibrio che è venuto a formarsi nel corso del tempo nei rapporti tra governo e Parlamento.

Chi può presentare le leggi

Come prima cosa, bisogna avere chiaro come funziona il processo che porta alla formazione delle leggi nel nostro Paese.

Nell’ordinamento italiano, il potere legislativo, ossia il potere di emanare le leggi, è detenuto dal Parlamento, salvo alcune eccezioni (ci torneremo meglio tra poco). Discorso diverso vale per il potere di iniziativa legislativa, ossia quello di proporre dei provvedimenti, che non ricade solo sulla Camera e sul Senato: oltre ai deputati e senatori, le proposte di legge possono infatti essere presentate al Parlamento anche da gruppi di cittadini (nel caso delle proposte di iniziativa popolare), dai consigli regionali, dal Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel) e dal governo, tramite i disegni di legge. 

Semplificando un po’, le proposte e i disegni di legge di iniziativa parlamentare vengono depositate rispettivamente da deputati e senatori alla propria camera di appartenza. Il testo viene poi assegnato alla commissione parlamentare competente, che dovrà esaminarlo ed eventualmente modificarlo, per poi inviarlo all’esame dell’aula. Dopo aver ricevuto la prima approvazione da parte di una delle due camere, il testo passa all’altro ramo del Parlamento, dove viene nuovamente esaminato dalla commissione competente e poi sottoposto all’approvazione finale dell’aula. Per entrare in vigore, una legge deve essere approvata in forma identica da entrambe le camere. 

Come detto, anche il governo può presentare al Parlamento dei disegni di legge, che comunque per entrare in vigore devono essere approvati da entrambe le camere, seguendo la stessa procedura dei testi presentati dai parlamentari. «In Italia esiste il principio di piena parità formale dei disegni di legge, quindi i testi valgono tutti allo stesso modo e seguono lo stesso iter, a prescindere dal loro promotore», ha spiegato a Pagella Politica Alfonso Celotto, professore di Diritto costituzionale all’Università Roma Tre. 

Ricordiamo poi che i disegni e le proposte di legge non vanno confusi con i decreti-legge: questi sono emanati dal governo in caso di necessità e urgenza (una formula abbastanza vaga che dà ampio potere discrezionale al governo) e sono immediatamente validi, ma devono essere comunque convertiti in legge dal Parlamento entro 60 giorni. Un esempio sono i numerosi decreti-legge approvati nel corso della pandemia di Covid-19 per imporre restrizioni in tempi rapidi. 

In alcuni casi, il Parlamento può di fatto cedere il potere legislativo al governo, approvando un disegno di legge delega, che, come suggerisce il nome, stabilisce una serie di principi che il governo deve seguire per approvare determinate misure, attraverso i cosiddetti “decreti legislativi”. In questo caso, approvata una legge delega, i provvedimenti presi dal governo non devono più passare per l’approvazione del Parlamento.

Quante proposte ce la fanno

Secondo i dati della Camera, nel corso della scorsa legislatura sono state approvate in totale 315 leggi, di cui quattro costituzionali, con cui è stata modificata la Costituzione. Sono stati poi emanati 146 decreti-legge: quattro dal governo Gentiloni, 26 dal primo governo Conte, 54 dal secondo Conte e 62 dal governo Draghi. Di questi, 104 sono stati convertiti in legge, mentre 41 sono decaduti, perché non sono stati convertiti nei tempi previsti o perché sono stati abrogati, ma il loro contenuto è comunque confluito in altri provvedimenti.  

In totale, come anticipato, nella scorsa legislatura le proposte di iniziativa parlamentare approvate sono state 62, appena l’1,1 per cento delle 5.506 presentate da deputati e senatori. I disegni di legge di iniziativa governativa approvati dal Parlamento sono stati invece 249 su 383 presentati: il 65 per cento del totale. Di questi, 104 consistevano nella conversione di decreti-legge e altri 145 erano disegni di legge di iniziativa governativa. In altre parole, su 315 leggi approvate nella scorsa legislatura, solo il 20 per cento proveniva dai parlamentari, mentre circa l’80 per cento dal governo.

Questa sproporzione non è esclusiva del nostro Paese. Secondo il rapporto 2021 dell’Osservatorio sulla legislazione della Camera, nel 2020 in Francia il 75 per cento delle leggi approvate sono state di iniziativa governativa, in Germania il 76 per cento e in Spagna il 96 per cento.

Il potere del governo

Un primo motivo di questo squilibrio tra le leggi approvate provenienti dal Parlamento e dal governo sta nel fatto che alcune delle leggi presentate dal governo devono necessariamente essere approvate. Un esempio è la legge di Bilancio, che viene presentata ogni anno dal governo e deve ricevere il via libera di entrambe le camere entro il 31 dicembre.

In secondo luogo, molte tra le leggi di iniziativa governativa approvate consistono nella conversione di decreti-legge, quindi di provvedimenti emanati dal governo, in teoria, in situazioni di difficoltà e urgenza. In queste circostanze il Parlamento, che comunque deve approvare i testi entro 60 giorni, ha spesso margini di intervento ridotti, soprattutto perché i provvedimenti contenuti nei decreti-legge entrano immediatamente in vigore, e tutte le modifiche proposte devono essere attinenti al tema principale del decreto-legge. Negli ultimi anni, e soprattutto durante la pandemia di Covid-19, il ricorso ai decreti-legge da parte dei governi in carica è stato visto da alcuni osservatori come un tentativo di depotenziare il Parlamento e, di fatto, sostituirsi a esso nelle attività legislative. In un intervento sul Corriere della Sera dell’aprile 2022, l’ex giudice della Corte costituzionale Sabino Cassese ha per esempio affermato che, a causa dell’uso massiccio dei decreti-legge, «il governo è diventato il legislatore principale, il Parlamento si è trasformato in amministratore».

In generale, mentre alcune proposte di legge presentate dai parlamentari possono risultare divisive o controverse, il rischio è minore per le iniziative governative. «I parlamentari possono presentare delle proposte di bandiera, che non rispecchiano necessariamente la linea del governo», ha sottolineato Celotto. Al contrario, i disegni di legge del governo rispecchiano sempre la linea politica della maggioranza in Parlamento e quindi «è naturale che vengano esaminati prioritariamente». 

Per questo motivo, nella maggior parte dei casi, le leggi relative a temi particolarmente urgenti, come lo sono oggi i rincari dei prezzi energetici e la guerra in Ucraina, sono di iniziativa governativa, mentre quelle di iniziativa parlamentare trattano spesso argomenti secondari o di interesse locale. Si tratta di proposte che «fanno parte del pacchetto di iniziative di uno Stato pluralista, ma ovviamente sono meno importanti di altri provvedimenti», ha detto Celotto. 

Il ruolo del Parlamento

Un altro motivo dietro alla percentuale dell’1 per cento è rappresentato dal fatto che durante una legislatura possono essere presentate migliaia di proposte di legge di iniziativa parlamentare, rendendo sostanzialmente impossibile discutere tutti i testi. «In Italia, ogni singolo parlamentare può fare proposte di legge, e questo porta a un’inflazione di proposte, che hanno poi pochissime possibilità di essere discusse», ha detto a Pagella Politica Edoardo Caterina, professore di Diritto elettorale e parlamentare presso l’Università di Firenze.

In alcuni casi i parlamentari possono decidere di presentare una proposta di legge principalmente per motivazioni politiche o ideologiche, magari per dare risalto al tema in questione o far notare il proprio operato, sapendo comunque già in partenza che con tutta probabilità il testo non verrà approvato. «La proposta di legge può anche essere uno strumento di marketing politico, un mezzo con cui il parlamentare può dimostrare al suo elettorato di avere a cuore una determinata tematica», ha detto Caterina. «Le proposte vengono presentate anche se non hanno particolari possibilità di successo, ma semplicemente per far vedere che si sta facendo qualcosa». 

Anche per questo non è raro che alcuni senatori o deputati ripresentino gli stessi testi nel corso di legislature diverse. È successo per esempio anche nella legislatura appena iniziata: il 13 ottobre, per esempio, il senatore di Forza Italia Maurizio Gasparri ha presentato una proposta di legge volta a riconoscere al feto diritti giuridici, nel tentativo quindi di ostacolare l’accesso all’aborto per le donne. La stessa proposta era stata presentata, ma mai discussa, anche nella scorsa legislatura.

Se quindi la maggior parte delle leggi approvate arrivano dal governo, qual è il ruolo del Parlamento nel processo? «Oggi, il Parlamento esercita la sua attività legislativa soprattutto tramite gli emendamenti presentati a proposte di legge del governo: è lì che si riapre lo spazio d’azione di deputati e senatori», ha spiegato Caterina. «Spesso, le proposte di legge di singoli parlamentari vengono trasformate in emendamenti inseriti in disegni di legge governativi in corso di esame».

Ci sono comunque situazioni in cui il potere emendativo del Parlamento è ridotto, come nel caso dei già decreti-legge o nella situazione in cui il governo pone la questione di fiducia su un provvedimento che ritiene fondamentale. Con la questione di fiducia, i tempi dell’esame del testo da parte del Parlamento si riducono, perché cade la possibilità per le aule di votare modifiche al testo. Il governo Draghi, finché è rimasto nel pieno dei suoi poteri, ha posto una questione di fiducia ogni 9 giorni circa in Parlamento: un record tra gli ultimi otto governi del Paese. Secondo Caterina, però, «tutto ciò che viene proposto dal governo viene discusso dal Parlamento, e non viene mai approvato nella sua prima versione». 

Dall’inizio della diciottesima legislatura fino al 7 agosto 2022, sono stati approvati oltre 2 mila emendamenti alle leggi di iniziativa governativa (senza considerare le conversione di decreti legge). Oltre 5 mila emendamenti sono invece stati approvati nella conversione dei decreti-legge.

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