Sostienici
Ambiente

Perché l’UE vuole cambiare le regole per le imprese inquinanti

31 luglio 2026
La Commissione europea ha presentato una revisione del sistema che fissa un prezzo alle emissioni industriali e che arriva dopo mesi di pressioni da parte di alcuni Stati, tra cui l’Italia
Ansa
Ansa
di Elena Aquilanti
Qualche giorno fa la Commissione europea ha pubblicato una proposta di modifica dell’Emissions Trading System, più noto con la sigla ETS. Si tratta del principale strumento utilizzato dall’Unione europea per regolare le quote di emissione di gas serra, obbligando le centrali elettriche e le fabbriche più inquinanti a pagare per l’anidride carbonica (CO2) che emettono.

In breve, l’ETS obbliga le imprese coinvolte a ottenere un permesso per ogni tonnellata di gas serra che immettono nell’atmosfera. Questi permessi hanno un prezzo e possono essere comprati e venduti. In questo modo, per un’impresa continuare a inquinare diventa progressivamente più costoso, mentre investire in tecnologie meno inquinanti può diventare economicamente conveniente.

Tra i motivi della revisione ci sono i costi crescenti dei permessi per le emissioni inquinanti e la loro volatilità. Dal 2020 al 2026, infatti, il prezzo è aumentato e diminuito vertiginosamente, passando da circa 15 euro per ogni quota a più di 100 euro. Una spesa che per le industrie sta diventando sempre più onerosa e che ha portato alcuni Stati membri a chiedere un allentamento dei vincoli del sistema.
A questo si aggiunge il prezzo dell’energia, in crescita dopo le tensioni geopolitiche degli ultimi anni. «La guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina e il conflitto in Medio Oriente pongono ancora una volta l’Unione europea di fronte a prezzi energetici in aumento, che danneggiano la competitività industriale europea», si legge nel documento della Commissione.

Ma la riforma riflette anche un mutato contesto politico. Nell’ultima legislatura infatti l’UE, guidata da una maggioranza più conservatrice, sta mettendo in atto un progressivo allentamento delle politiche ambientali a beneficio di una maggiore attenzione alle necessità del comparto industriale. Tra i Paesi che hanno esercitato le maggiori pressioni per modificare l’ETS ci sono anche alcuni Stati, primi tra tutti Italia e Polonia. Non è un caso: secondo l’ETS Tracker di Bruegel, un importante think tank economico con sede a Bruxelles, Italia e Polonia sono i maggiori emettitori di tutta l’UE, dopo la Germania. 
L’11 marzo, intervenendo in Senato, la presidente del Consiglio Giorgia Meloni ha definito l’ETS «una tassa voluta dall’Europa». In quell’occasione ha chiesto «sospendere urgentemente l’applicazione dell’ETS alla produzione di elettricità da fonti termiche», almeno finché i prezzi delle fonti fossili non fossero tornati ai livelli precedenti alla crisi in Medio Oriente. 

La richiesta italiana però è stata contestata da altri Paesi europei: otto Stati l’hanno respinta definendo l’ETS «la pietra angolare della politica climatica dell’UE». In un documento comune hanno sottolineato che «apportare modifiche fondamentali, mettere in discussione lo strumento stesso o sospenderlo costituirebbe un passo indietro molto preoccupante». 

Il Consiglio europeo del 19-20 marzo non ha disposto sospensioni, ma ha incaricato la Commissione di presentare entro luglio una revisione del sistema, con l’obiettivo di ridurre la volatilità del prezzo delle quote e limitarne l’impatto sul costo dell’elettricità, senza eliminare il ruolo dell’ETS nella transizione energetica.

Come funziona l’ETS

L’ETS è entrato in funzione nel 2005 e oggi regola circa il 40 per cento delle emissioni di gas serra prodotte dell’Unione europea e si applica a oltre 10 mila impianti, tra industria pesante, centrali per la produzione di energia e aviazione. Il suo funzionamento si fonda sul principio economico del cap-and-trade. Il cap è il limite massimo alle emissioni consentite in un determinato anno. Questo limite viene trasformato in un numero limitato di quote, i cosiddetti EUA (European Union Allowances), ognuna delle quali consente di emettere una tonnellata di CO2. Il trade invece è lo scambio di queste quote. Le imprese possono acquistarle nelle aste organizzate dagli Stati oppure comprarle da altri operatori sul mercato secondario. Alla fine dell’anno le aziende sono obbligate a restituire un numero di quote pari alle emissioni effettivamente prodotte. Ad esempio, se un’acciaieria ha emesso un milione di tonnellate di CO2, deve restituire un milione di quote. Nel caso in cui non ne possieda abbastanza, deve comprarne altre. In generale comunque lo scambio tra le imprese non modifica il limite complessivo delle emissioni. Questo significa che se un’azienda vende una quota, un’altra potrà acquistarla e usarla, ma il numero totale dei permessi disponibili di quell’anno non aumenta.

Il limite complessivo dell’ETS non rimane invariato nel tempo. Per incentivare le aziende a inquinare meno, il tetto alle emissioni viene ridotto attraverso il cosiddetto coefficiente di riduzione lineare, cioè una percentuale che determina quanto deve diminuire il numero delle quote. 

Il coefficiente di riduzione è stato alzato sempre di più negli anni ed è passato dall’1,74 per cento del periodo 2013-2020 al 2,2 per cento nel 2021, per poi subire un’accelerazione con le attuali regole, salendo al 4,3 per cento annuo (2024-2027) e al 4,4 per cento per il biennio 2028-2030. Questo significa che ogni anno vengono messi in circolazione meno permessi. Se le imprese non riducono le emissioni con la stessa velocità, la domanda di quote rimane elevata mentre l’offerta diminuisce; di conseguenza il prezzo tende a salire. 

È proprio questo il principale incentivo creato dall’ETS: se un’azienda investe in tecnologie pulite e abbatte le proprie emissioni, si ritroverà a fine anno con delle quote in eccesso. In quel caso, potrà conservarle per gli anni successivi oppure venderle sul mercato secondario a un’altra azienda che, al contrario, ha inquinato troppo e non ha permessi a sufficienza.
Non tutte le quote vengono vendute all’asta. Una parte è assegnata gratuitamente alle industrie considerate più esposte alla concorrenza internazionale. Il motivo è scongiurare il carbon leakage, ovvero la delocalizzazione delle nostre imprese verso Paesi terzi privi di normative ambientali. Per ridurre questo rischio, settori come l’acciaio, il cemento o i fertilizzanti hanno ricevuto per anni parte delle quote a titolo gratuito.

Nel disegno originario, questi sconti avrebbero dovuto essere progressivamente aboliti e sostituiti dal CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism): una tariffa climatica applicata alle importazioni di merci inquinanti (ferro, acciaio, alluminio, cemento, fertilizzanti e idrogeno), ma come vedremo più avanti, questo passaggio dovrà aspettare ancora del tempo. 

A garantire l’equilibrio in questa complessa architettura finanziaria c’è la Riserva stabilizzatrice di mercato (MSR): agendo come una “banca centrale” del clima, la MSR assorbe automaticamente le quote in esubero (ad esempio durante le crisi economiche che frenano la produzione) o le rilascia in caso di deficit di liquidità.

Risultati e criticità

Sul piano ambientale, i numeri confermano che il sistema ha funzionato bene, anche se in modo molto diseguale tra i vari settori. Secondo i dati dell’Agenzia europea dell’ambiente (EEA), le emissioni degli impianti sono scese del 51 per cento tra il 2005 e il 2024.
Variazione delle emissioni verificate per categoria, 2005-2025, negli Stati attualmente membri dell'ETS (MtCO2e). Fonte: Bruegel ETS Tracker, su dati EUTL.
Variazione delle emissioni verificate per categoria, 2005-2025, negli Stati attualmente membri dell'ETS (MtCO2e). Fonte: Bruegel ETS Tracker, su dati EUTL.
Ma da dove è arrivato questo calo? Secondo il Bruegel ETS Tracker, quasi tutta la riduzione di 693 milioni di tonnellate è derivata dalla produzione di elettricità (-516 milioni) e, in misura minore, dall’industria della combustione (-200 milioni), anche grazie alla diffusione delle rinnovabili e al passaggio dal carbone al gas. Quindi circa il 75 per cento del calo è attribuibile unicamente al settore elettrico. Cemento, metallurgia e raffinerie hanno ridotto le proprie emissioni solo marginalmente, mentre aviazione e trasporto marittimo le hanno addirittura aumentate: il sistema ha funzionato per decarbonizzare l’elettricità, molto meno per l’industria pesante e i trasporti.

È proprio sui costi per l’industria, e cioè il problema che ha innescato la richiesta di riforma, che le critiche di Meloni trovano alcuni riscontri nei dati, anche se non sempre nella forma in cui vengono presentate. Come abbiamo visto, la riduzione delle quote gratuite e l’aumento del loro prezzo hanno fatto crescere la spesa sostenuta dalle imprese. Il settore elettrico riceve oggi una quantità molto limitata – inferiore al 10 per cento di quello che gli servirebbe – di permessi gratuiti, e deve quindi comprare all’asta quasi tutte le quote necessarie. Allo stesso modo le industrie ad alta intensità energetica, che per anni hanno ricevuto più quote gratuite di quante ne avessero bisogno (e che potevano anche rivendere) si trovano adesso a doverle comprare sul mercato.

Questo aumento dei costi è voluto: senza un prezzo significativo sulla CO2, le imprese avrebbero avuto un incentivo più debole a ridurre l’uso dei combustibili fossili. Lo stesso meccanismo, però, sta diventando un capitolo di spesa sempre più oneroso per le industrie che ancora utilizzano fonti inquinanti.

Quanto costa tutto questo? Il report del think tank ERCST calcola una media annua, nel periodo 2021-2030, di oltre 35 miliardi di euro spesi dal settore elettrico per comprare le quote che gli mancano e 7,6 miliardi di euro l’anno spesi dalle industrie energivore.
Quote assegnate all’asta e gratuitamente, ed emissioni verificate degli impianti fissi, 2012-2025. Fonte: Bruegel ETS Tracker
Quote assegnate all’asta e gratuitamente, ed emissioni verificate degli impianti fissi, 2012-2025. Fonte: Bruegel ETS Tracker
In Italia, secondo Confindustria, l’ETS ha pesato nel 2025 per 29,5 euro a megawattora sul prezzo dell’elettricità. Numeri coerenti con quelli della Banca centrale europea (BCE), che nel suo Economic Bulletin calcola che tra il 2019 e il 2024 il prezzo dell’elettricità per le industrie energivore europee è salito del 53 per cento, contro il 33 per cento delle famiglie. Inoltre, secondo la BCE il costo della CO2 pesa fino al 9 per cento sul prezzo finale dell’elettricità solo nei Paesi più legati al carbone come la Polonia, mentre in Francia, che utilizza per la maggior parte energia nucleare, l’incidenza è marginale.

Nel complesso, questi dati non significano che l’ETS non abbia alcun effetto sulle bollette. Confermano però che non è l’unica causa dei prezzi elevati. Il peso maggiore continua a derivare dal costo del gas, del carbone e degli altri combustibili fossili.

La proposta di riforma

Per andare incontro alle richieste e alle pressioni avanzate dalle industrie e da alcuni Stati membri, la Commissione europea ha delineato una riforma dell’ETS, che partirebbe dal 2031. Sebbene il target climatico finale di ridurre le emissioni del 90 per cento entro il 2040 rimarrebbe formalmente invariato, alcuni strumenti verrebbero depotenziati.

Una parte della riduzione delle emissioni, cioè il 5 per cento, verrebbe esternalizzata: nella proposta della Commissione si prevede che lo sforzo di riduzione all’interno dei confini europei scenda all’85 per cento e che il restante 5 per cento possa essere compensato attraverso l’acquisto di crediti internazionali di alta qualità, ovvero dei certificati  – ciascuno equivalente a una tonnellata di CO₂ evitata o rimossa dall’atmosfera – che si possono ottenere grazie al finanziamento di progetti in Paesi extra-UE. Un’azienda europea, ad esempio, può ottenere i crediti finanziando un progetto di riforestazione in Sud America e compensare così le proprie emissioni.

Anche grazie alla detrazione di questi 5 punti percentuali, la proposta di riforma prevede una drastica rimodulazione del fattore di riduzione: dal 4,4 previsto fino al 2030, la Commissione vorrebbe portarlo in una prima fase (fino al 2035) al 3,7, per poi ridurlo ancora all’1,7 a partire dal 2036. Per dare un’idea, il fattore di riduzione all’1,7 era previsto nelle prime fasi dell’ETS, in particolare dal 2013. In questo modo le quote di emissioni crescerebbero di tre volte nel 2034 rispetto a quanto previsto finora, passando da 10,2 milioni di permessi nel 2031 a 36 milioni nel 2034.

Un’altra concessione al mondo industriale è la frenata sull’eliminazione delle quote gratuite, che verrebbero estese fino al 2040, posticipando il completamento della transizione al CBAM alla fine del 2037.

Tutto questo sarebbe però subordinato alla clausola “Invest in EU”: dal 2031 alle aziende verrebbe trattenuto il 20 per cento delle quote gratuite se non dimostreranno di aver investito un capitale equivalente in progetti di decarbonizzazione sul territorio europeo, con obbligo di restituzione in caso di delocalizzazione. A supporto della transizione, nella proposta di riforma,  l’ETS innalzerà il tetto di 250 milioni di quote per finanziare tecnologie di rimozione permanente del carbonio. Parallelamente, il perimetro del mercato si allargherebbe agli inceneritori di rifiuti urbani, ai carburanti sintetici, alle navi di piccola taglia e ai voli d’affari, che entrerebbero anch’essi nel sistema. Sui ricavi delle aste, ai governi arriverebbe un doppio vincolo: il divieto di finanziare misure che creino o prolunghino la dipendenza da tecnologie basate sui combustibili fossili e l’obbligo di destinare almeno il 50 per cento dei ricavi a un elenco di priorità ambientalmente sostenibili.

Il cammino verso l’approvazione

Anche se la proposta di riforma deve ancora affrontare un lungo iter legislativo, a pochi giorni dalla sua pubblicazione sta già suscitando reazioni negative, sia nel mondo industriale sia tra le associazioni ambientaliste. Da una parte, il presidente di Confindustria Emanuele Orsini e il ministro delle Imprese e del Made in Italy Adolfo Urso l’hanno definita «insufficiente» a soddisfare le esigenze del comparto produttivo; dall’altra, associazioni come Legambiente e WWF hanno denunciato un passo indietro rispetto alle politiche climatiche dell’UE. 

Per arrivare all’approvazione definitiva, tuttavia, sarà necessario l’accordo tra il Parlamento e il Consiglio europeo. Per questo motivo, sarà avviata una fase di negoziati informali per elaborare un testo condiviso, che dovrà poi essere adottato e pubblicato in Gazzetta Ufficiale.

La regola del gioco sta per cambiare, arrivaci preparato.

È uscita la nostra guida sulla legge elettorale, riservata ai sostenitori.
Sostienici per accedere a tutte le guide esclusive, newsletter riservate, video e molto altro.
INIZIA AD INFORMARTI MEGLIO
Condividi
Pagella Politica
Newsletter

Politica di un certo genere

Ogni martedì
In questa newsletter proviamo a capire perché le questioni di genere sono anche una questione politica. Qui un esempio.

Ultimi articoli