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Giustizia

Quali Paesi hanno la separazione delle carriere in magistratura

04 febbraio 2025
Come funziona il sistema italiano, perché se ne parla e che cosa accade nei nostri vicini
ALESSANDRO BIANCHI/ARCHIVIO – ANSA
ALESSANDRO BIANCHI/ARCHIVIO – ANSA
di Mario Victor Barbati
Nelle ultime settimane sta facendo discutere il disegno di legge di riforma costituzionale sulla separazione delle carriere dei magistrati, approvato per la prima volta alla Camera il 16 gennaio. Nonostante il percorso per diventare legge sia ancora lungo, la maggioranza di centrodestra ha deciso di velocizzare i tempi della riforma, tanto che il 21 gennaio la Commissione Affari costituzionali del Senato ha già iniziato l’esame del testo, con l’obiettivo di portarlo in tempi rapidi all’esame dell’aula. 

La riforma, voluta dal ministro della Giustizia Carlo Nordio, è stata criticata oltre che da diversi partiti all’opposizione, anche da una larga parte della magistratura. Il 25 gennaio, per esempio, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario, diversi magistrati hanno abbandonato le aule delle Corti di Appello in segno di protesta, con una coccarda tricolore e la Costituzione tra le mani. L’Associazione nazionale magistrati (ANM), la principale associazione che rappresenta i magistrati in Italia, ha proclamato inoltre un primo sciopero nazionale per il prossimo 27 febbraio.

Ma com’è organizzata la magistratura negli altri principali Paesi in Europa e nel mondo? Quali Stati prevedono già la separazione delle carriere dei magistrati?

Come funziona il sistema italiano 

Nel sistema italiano, al momento, i magistrati possono svolgere due funzioni: quella giudicante, che viene svolta da giudici, e quella requirente, che viene svolta dai pubblici ministeri, i cosiddetti “Pm”. Il percorso formativo è uguale per tutti, sia per chi svolge la funzione di giudice sia per chi svolge la funzione di Pm, ossia quella di accusa. Nel corso della loro carriera, i magistrati possono decidere di cambiare funzione, passando dal ruolo di giudice a quello di Pm al massimo una volta, ed entro i primi dieci anni della sua attività. 

Fino al 2022, anno in cui è stata approvata la riforma della giustizia voluta dall’ex ministra della Giustizia Marta Cartabia, i magistrati potevano cambiare funzione fino a un massimo di quattro volte. Tutti i magistrati hanno un unico organo di autogoverno, il Consiglio superiore della magistratura (CSM), che è presieduto dal presidente della Repubblica e svolge anche funzione disciplinare sull’operato dei magistrati.

La riforma costituzionale presentata dal governo propone di separare le carriere dei magistrati requirenti da quelli giudicanti: in questo modo, ogni magistrato dovrà scegliere all’inizio della propria carriera se assumere il ruolo di giudice o quello di Pm, senza la possibilità di cambiamenti successivi. La riforma prevede anche la creazione di due Consigli superiori della magistratura distinti – il Consiglio superiore della magistratura requirente e il Consiglio superiore della magistratura giudicante – e introduce nuove regole per la scelta dei componenti dei due organi. Sarò creato inoltre un nuovo organo, l’Alta Corte disciplinare, cui spetteranno appunto i procedimenti disciplinari.

Perché se ne parla tanto

La riforma è al centro del dibattito politico perché del rapporto tra politica e magistratura si parla almeno dai tempi di “Tangentopoli”, le inchieste giudiziarie dei primi anni Novanta che portarono allo scoperto una serie di condotte illecite da parte della classe politica dell’epoca. I favorevoli alla separazione ritengono che questa riforma sia necessaria per garantire la cosiddetta terzietà del giudice, mettendolo in qualche modo in un ruolo super partes tra pubblica accusa e difesa. Per i favorevoli la separazione eviterebbe inoltre una sorta di consuetudine, di frequentazione e di commistione tra giudici e Pm, che potrebbero influenzare il giudizio e l’esito stesso del procedimento. 

I contrari alla separazione delle carriere sostengono invece che già oggi il passaggio di funzioni riguarda un numero esiguo di magistrati, tale da rendere superflua una modifica della Costituzione. Secondo i contrari, poi, la riforma rischierebbe di assoggettare il potere giudiziario all’influenza del potere politico, in contrasto con la separazione dei poteri prevista dall’ordinamento italiano. Alcuni dei contrari citano poi il fatto che la separazione delle carriere dei magistrati fu uno dei cavalli di battaglia della P2 e che, in quasi tutti i Paesi dove c’è la separazione, i Pm dipendono dal potere politico. La P2 è stata una loggia massonica segreta guidata da Licio Gelli, al centro di numerose vicende poco chiare nella storia italiana recente e sciolta nel 1982.

In ogni caso, come abbiamo in un altro approfondimento, negli ultimi cinque anni solo lo 0,83 per cento dei pubblici ministeri è passato a funzioni giudicanti e appena lo 0,21 per cento dei giudici a quelle requirenti. Come anticipato, poi, il percorso della riforma della separazione delle carriere è ancora lungo. Dopo il via libera della Camera, il testo dovrà essere approvato dal Senato, e in seguito sarà necessaria un’altra approvazione da parte delle due camere. Se in quest’ultimo passaggio la riforma non sarà approvata con il voto di almeno i due terzi dei deputati e dei senatori, potrà essere sottoposto a referendum per confermarla. 

Di recente gli italiani si sono già espressi sulla separazione delle carriere dei magistrati. Nel 2022 si sono tenuti cinque referendum abrogativi sulla giustizia promossi dalla Lega e dal Partito Radicale Transnazionale. Uno dei quesiti referendari chiedeva per l’appunto di eliminare la possibilità per i magistrati di cambiare funzione durante la loro carriere. In quell’occasione, oltre il 70 per cento dei votanti votò a favore della separazione delle carriere, ma il referendum non risultò valido perché l’affluenza fu inferiore al quorum richiesto, ossia la maggioranza assoluta degli elettori (si fermò al 20,4 per cento).

Diamo allora uno sguardo a ciò che avviene negli ordinamenti giuridici dei principali Paesi occidentali, tenendo conto delle diverse tradizioni e delle evoluzioni storico-giuridiche che riguardano ciascun Paese.

Che cosa succede in Francia

In Francia il corpo giudiziario è unico e i magistrati si distinguono tra magistrati di siège (in italiano posto a sedere, la magistratura giudicante) e quelli di parquet (in italiano pavimento, la magistratura requirente). Secondo il Servizio studi della Camera dei deputati, in Francia «sono frequenti i passaggi di ruolo nel corso della carriera, tuttavia comportano in ogni caso un mutamento di status». In Francia soltanto i magistrati giudicanti godono della garanzia dell’inamovibilità e non possono essere trasferiti senza il loro consenso, neanche in caso di avanzamento di carriera. 

Al contrario, i pubblici ministeri dipendono dal ministro della Giustizia, «rispetto al quale sono gerarchicamente subordinati e rappresentano gli agenti del potere esecutivo presso le giurisdizioni». Il ministro della Giustizia ha quindi il potere di decidere discrezionalmente il trasferimento dei pubblici ministeri. Di solito questo avviene quando un magistrato ha prestato per un lungo periodo nella stessa sede. La durata dell’esercizio di alcune funzioni nella stessa giurisdizione è soggetta a limiti temporali. 

Al di là dei passaggi tra una funzione e l’altra, in Francia l’organo di autogoverno della magistratura è il Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Come spiega il Servizio Studi della Camera, a differenza che in Italia, in Francia il CSM è formato da due formazioni distinte: una formazione è competente nei confronti dei magistrati giudicanti, l’altra nei confronti dei magistrati requirenti, ossia i Pm. Per ognuna delle due formazioni fanno parte 15 membri. In Francia l’obbligatorietà dell’azione penale non esiste, ma a differenza dell’Italia esiste la figura del giudice istruttore.

La separazione delle carriere in Germania

In Germania la separazione fra giudici e pubblici ministeri è più netta, «anche perché sul piano storico – scrive il Servizio studi – la Procura della Repubblica è stata introdotta soltanto a metà del XIX secolo sull’esempio francese». 

Come spiega il dossier del Servizio Studi della Camera, giudice e Pm rivestono funzioni distinte e godono di uno status diverso, dato che i pubblici ministeri sono funzionari dipendenti del governo. I pubblici ministeri sono sottoposti infatti alle direttive del Procuratore generale e del ministro della Giustizia. Dunque, in Germania, in linea di principio le carriere sono separate, sebbene siano «relativamente frequenti i passaggi dall’una all’altra». Va detto comunque che la Germania è una repubblica federale e la giustizia è sostanzialmente una questione di competenza dei Länder, ossia dei vari stati che la compongono, e l’unica Procura del Governo federale è quella istituita presso la Corte di Cassazione. 

I giudici, in generale, vengono nominati, promossi e controllati da autorità politiche. In alcuni Länder la nomina è effettuata da una commissione «e spesso ne fanno parte parlamentari, rappresentanti dei magistrati e anche dell’ordine degli avvocati». In altri Länder il ministro della Giustizia acquisisce il parere non vincolante del Präsidialrat, organo di rappresentanza dei giudici con compiti di reclutamento, mentre in altri ancora la scelta «è affidata esclusivamente al potere discrezionale del Ministro della giustizia». Una volta assunti, dopo un periodo di prova, il giudice diventa inamovibile e nominato magistrato a vita dai ministri della Giustizia dei Länder. Anche in Germania, come in Italia, l’azione penale è obbligatoria.

La situazione in Spagna, Inghilterra e Portogallo

Secondo il dossier del Servizio Studi della Camera, in Spagna la carriera di chi svolge la funzione di giudice (carrera judicial) è distinta dalla carriera di chi fa il pubblico ministero (carrera fiscal). La direzione e il controllo dei pubblici ministeri spetta al Procuratore generale dello Stato, «nominato dal Re su proposta del governo e sentito il parere del Consiglio generale del Potere giudiziario, scelto tra giuristi spagnoli di riconosciuto prestigio».

Il sistema giuridico dell’Inghilterra è invece molto diverso rispetto agli altri già citati, dato che si basa sul principio del common law, ossia su un insieme di consuetudini stabilite negli anni attraverso proprio le sentenze della giurisprudenza. Per quanto riguarda la magistratura, nel sistema inglese (e del Galles) la funzione del Pm è svolta dal prosecutor (Crown prosecutor, procuratore della Corona), che è sostanzialmente un avvocato. I procuratori dipendono dal Chief Crown prosecutor (Procuratore capo della Corona), che a sua volta fa capo al Director of public prosecutions (Capo dell’ufficio della pubblica accusa), di nomina governativa e soggetto alla supervisione dell’Attorney general (Procuratore generale), consulente legale della Corona e responsabile dinanzi al Parlamento. 

Nel sistema inglese, comunque, il pubblico ministero non conduce le indagini, che sono gestite invece dalla polizia giudiziaria, che fa la fase investigativa e formula l’imputazione. Solo in seguito, il pubblico ministero decide se esercitare l’azione penale davanti a un tribunale o archiviare. 

In Portogallo, la Costituzione prevede una netta separazione tra l’ufficio dei giudici ordinari e quello del pubblico ministero. I Pm hanno il loro statuto e godono di piena autonomia.

Che cosa accade negli Stati Uniti

Negli Stati Uniti d’America – come spiega la rivista La magistratura, organo dell’ANM – «le funzioni di pubblico ministero nel processo penale sono svolte da un avvocato soggetto alle norme della professione, nonostante egli, dopo la nomina, dipenda dallo Stato o dall’ente pubblico territoriale di appartenenza». 

In alcuni Stati, il district attorney è un funzionario pubblico eletto dai cittadini, in altri è nominato dal governatore dello Stato o dall’organo di governo dell’ente di appartenenza. Questi funzionari svolgono le funzioni di pubblico ministero nel processo penale direttamente o attraverso funzionari dipendenti, da loro nominati, ai quali è attribuito il titolo di assistente. In alcuni casi, questi funzionari sono pure consulenti legali per gli organi di polizia. Oltre ai procuratori distrettuali e agli analoghi funzionari, negli Stati Uniti è presente lo United States attorney, ossia «funzionario federale che svolge in un distretto le funzioni di Pm per i reati di competenza federale, alle dipendenze del Dipartimento di Giustizia e nominato dal Presidente degli Stati Uniti». Come in Inghilterra, le indagini sono svolte autonomamente dalla polizia giudiziaria, che trasmette gli elementi al Pm, il quale decide se esercitare o meno l’azione penale. 

Ricapitolando: nei Paesi in cui esiste una separazione, o comunque una netta distinzione di ruoli tra giudici e Pm, questi ultimi sono quasi sempre sottoposti, almeno dal punto di vista formale, al controllo politico.

La questione del controllo politico 

È questa di fatto la principale preoccupazione di coloro che si oppongono alla riforma, e cioè che si possa arrivare prima o poi a una forma di controllo diretto o indiretto del potere esecutivo sulla pubblica accusa. Lo ha dichiarato esplicitamente il presidente uscente dell’ANM Giuseppe Santalucia, secondo cui questa riforma «è la strada verso un’azione penale influenzata dal potere politico». Coloro che sostengono la riforma, invece, ritengono che la separazione sia necessaria per garantire la terzietà del giudice e che le nomine previste per sorteggio dei due nuovi Csm possano contribuire a eliminare l’influenza correntizia all’interno della magistratura e del mondo politico sulla magistratura stessa.

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