Perché i rimpatri dei migranti sono così complicati

Periodicamente si torna a parlare della necessità di riportare più immigrati irregolari nei loro Paesi d’origine, ma queste procedure sono parecchio articolate e, salvo la pandemia, i numeri sono più o meno rimasti gli stessi nel tempo
ANSA/CARLO FERRARO
ANSA/CARLO FERRARO
Negli ultimi giorni, con il nuovo governo Meloni, l’immigrazione è tornata al centro del dibattito politico e alcuni politici, sia dei partiti di maggioranza che all’opposizione in Parlamento, hanno colto l’occasione per puntare l’attenzione sulle operazioni di rimpatrio dei migranti irregolari. Il 16 novembre, per esempio, il leader di Azione Carlo Calenda ha correttamente ricordato che quando Matteo Salvini (Lega) era ministro dell’Interno, il numero di rimpatri è sostanzialmente rimasto uguale al passato, mentre nella sua informativa alla Camera dello stesso giorno il ministro dell’Interno Matteo Piantedosi ha detto che «l’Italia è favorevole a un piano complessivo di sostegno e sviluppo del Nord Africa», «condizionato a una maggiore collaborazione per la prevenzione delle partenze e per l’attuazione dei rimpatri»

Generalmente, quando si parla di “rimpatri” si fa riferimento all’allontanamento dall’Italia di cittadini stranieri, ma il quadro legale in questo ambito è in realtà molto complesso. In che cosa consistono, e come funzionano, queste procedure? E perché i numeri registrati negli anni sono stati inferiori rispetto alle promesse dei partiti?

I rimpatri volontari e assistiti

Esistono due modalità principali di rimpatrio: quello volontario e quello forzato. Con il rimpatrio volontario, il migrante lascia l’Italia e fa ritorno al proprio Paese con mezzi propri, oppure usufruisce di fondi speciali e dell’assistenza offerta dal programma di “Rimpatrio volontario assistito e reintegrazione” (Rva&r). Secondo le direttive europee, possono accedere a questo programma i migranti che non hanno ancora ricevuto una risposta negativa definitiva alla loro domanda di soggiorno o di protezione internazionale, coloro che hanno ricevuto questi permessi ma decidono comunque di rimpatriare, e i migranti presenti in un determinato Paese europeo che però non soddisfano le condizioni di ingresso o di soggiorno. 

I migranti che partecipano al programma di Rva&r possono beneficiare di servizi di orientamento, assistenza nell’organizzazione del viaggio, accompagnamento sanitario, copertura delle spese per gli spostamenti e i documenti e anche di un contributo economico che faciliti l’inserimento socio-lavorativo nel Paese d’origine. 

Molti di questi rimpatri sono gestiti da diverse associazioni o enti pubblici e sono finanziate dalle risorse europee del Fondo asilo migrazione e integrazione (Fami), che nel periodo 2014-2020 ha messo a disposizione dell’Italia quasi 400 milioni di euro, a cui si sono aggiunte ulteriori risorse nazionali del Ministero dell’Interno. Il Fami è stato poi rinnovato per il periodo 2021-2027, con una dotazione complessiva da 9,9 miliardi di euro per tutti i Paesi europei partecipanti. Come vedremo, negli ultimi anni i rimpatri volontari assistiti hanno rappresentato solo una minima parte del totale dei rimpatri effettuati dall’Italia.

I rimpatri forzati

Una seconda possibilità è rappresentata dai rimpatri forzati, procedure che consistono nell’accompagnamento coatto del migrante privo dei requisiti legali per restare in Italia fino al Paese di origine o di provenienza, per esempio con voli aerei. Una relazione della Corte dei Conti sul tema, pubblicata nel maggio 2022, spiega che un immigrato è considerato “irregolare”, e può quindi essere rimpatriato, alla scadenza del permesso di soggiorno, quando la domanda di asilo presentata viene rifiutata oppure quando il migrante non presenta alcuna domanda di protezione. In nessun caso, comunque, possono essere rimpatriati forzatamente i minorenni, gli apolidi, i richiedente in attesa dell’esito di una domanda di asilo o protezione internazionale e le persone che, pur avendo perso lo status di rifugiato, sono in fuga da territori in cui potrebbero subire persecuzioni e torture. 

I rimpatri forzati sono preceduti da un provvedimento di espulsione che può essere emesso dalla prefettura, dalla questura, dall’autorità giudiziaria o anche dal Ministero dell’Interno. Se il migrante irregolare non lascia il territorio nazionale entro un periodo di tempo compreso tra i sette e i 30 giorni successivi alla ricezione del provvedimento di espulsione, può avere luogo il rimpatrio forzato. 

I migranti che attendono l’esecuzione del provvedimento di espulsione possono essere detenuti presso i Centri di permanenza per il rimpatrio (Cpr) per un massimo di 120 giorni. Generalmente, in questi casi si parla di “detenzione amministrativa” perché, come spiegato nelle linee guida del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale (Gnpl), non si tratta di un trattenimento giustificato da ragioni di natura penale, ma amministrativa, ossia «dalla mancanza di un valido titolo di ingresso o soggiorno, mai ottenuto o scaduto e non rinnovato, al quale è accompagnato un ordine di rimpatrio».

Oggi sono attivi dieci Cpr sparsi per il territorio nazionale, che nel 2021 hanno ospitato oltre 5 mila persone, la maggior parte delle quali di nazionalità tunisina, egiziana e marocchina. Vari resoconti giornalistici hanno fatto luce su una serie di abusi perpetrati nei Cpr a danni dei migranti. 

Nelle Linee guida sul monitoraggio dei rimpatri forzati, il Gnpl spiega che i rimpatri forzati possono avvenire via mare, via terra o in aereo, l’opzione più comune. Le procedure possono essere organizzate da un singolo Stato, che dovrà ottenere il consenso e la cooperazione degli Stati di destinazione dei rimpatriati e gestire le questioni pratiche legate allo spostamento, come l’acquisizione dei documenti di viaggio, l’organizzazione di un servizio di scorta (generalmente è richiesta la presenza di almeno due operatori di Polizia per ogni rimpatriando) e l’eventuale presenza di medici, interpreti o mediatori culturali. «Sono le autorità dello Stato di partenza a essere responsabili dell’accertamento delle condizioni che permettono il rimpatrio, comprese quelle mediche», afferma il Garante. 
Figura 1. Rimpatri e migranti sbarcati, 2018-2021. Fonte: Corte dei Conti
Figura 1. Rimpatri e migranti sbarcati, 2018-2021. Fonte: Corte dei Conti
Il rimpatrio può avvenire sia su voli di linea, se coinvolge un piccolo numero di persone, oppure tramite voli charter. In quest’ultimo caso, le operazioni possono essere gestite autonomamente dal Ministero dell’Interno, ma è anche possibile organizzare operazioni congiunte, con cui vengono rimpatriate su un volo charter persone provenienti da diversi stati membri dell’Ue, oppure operazioni di Collecting return in cui il volo e il personale di scorta sono forniti direttamente dal Paese di destinazione.

I numeri sui rimpatri

Negli ultimi anni, i migranti rimpatriati hanno rappresentato una piccola percentuale delle persone arrivate in Italia in modo irregolare. Secondo i dati della Corte dei Conti, confermati anche dal Gnpl, nel 2021 sono stati effettuati 3.420 rimpatri forzati, di cui la maggior parte (il 63,5 per cento) ha viaggiato su voli charter, e solo 346 rimpatri volontari assistiti. Questi rappresentano rispettivamente il 5,1 e lo 0,5 per cento degli oltre 67 mila migranti sbarcati sul territorio nazionale. Complessivamente negli ultimi quattro anni, tra il 2018 e il 2021, su oltre 136 mila migranti sbarcati sono stati effettuati 19.745 rimpatri forzati e 2.183 rimpatri assistiti, rispettivamente il 14,5 per cento e l’1,6 per cento del totale. 

Secondo Irini Papanicolopulu, docente di Diritto internazionale presso l’Università Bicocca di Milano, le tante situazioni nelle quali non è possibile effettuare i rimpatri – per esempio, come detto, nel caso di minorenni, di migranti che hanno presentato domanda di protezione e sono in attesa di risposta, o che tornando nel Paese di origine rischierebbero abusi o torture – riducono significativamente la platea di persone che possono effettivamente essere rimpatriate. «Le procedure di allontanamento dal territorio di uno Stato sovrano sono comunque soggette al rispetto dei diritti umani», ha detto Papanicolopulu a Pagella Politica

In ogni caso, I migranti effettivamente rimpatriati rappresentano una frazione dei provvedimenti di espulsione effettivamente emessi dalle autorità, che nel 2021 sono stati oltre 25 mila. 
Figura 1. Rimpatri e migranti sbarcati, 2018-2021. Fonte: Corte dei Conti
Figura 1. Rimpatri e migranti sbarcati, 2018-2021. Fonte: Corte dei Conti
Per quanto riguarda i fondi, nel 2020 l’Italia ha speso 8,3 milioni di euro per finanziare le operazioni di rimpatrio forzato, una cifra inferiore rispetto agli 8,9 milioni del 2019 e ai 10,1 milioni del 2018. D’altra parte, negli ultimi due anni il numero di rimpatri effettuati è diminuito rispetto al periodo 2018-2019, soprattutto a causa della pandemia di Covid-19.

I Paesi di destinazione e gli accordi di riammissione

Prima di avviare un’operazione di rimpatrio, le autorità nazionali devono assicurarsi di ottenere il consenso e la cooperazione dello Stato di destinazione dei migranti in questione. Non sempre, però, questo avviene tramite accordi formali e trasparenti. Negli ultimi quattro anni, per esempio, la Tunisia è sempre stata il Paese verso il quale è stato rimpatriato forzatamente il maggior numero di migranti arrivati in Italia: nel 2021, su 3.420 persone rimpatriate, 1.945 (il 57 per cento del totale) erano di nazionalità tunisina. Come sottolineato dall’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (Asgi) in un articolo di dicembre 2020, gli accordi attivi tra Italia e Tunisia in tema di immigrazione non sono mai stati completamente resi pubblici, e non è chiaro in che cosa consistano. 

Oltre che bilaterali (quindi conclusi tra due Stati, come l’Italia e la Tunisia), gli accordi relativi ai rimpatri possono essere negoziati anche dall’Unione europea. Nel 2021, l’Ue aveva all’attivo “accordi di riammissione” giuridicamente vincolanti con 18 Paesi, tra cui Turchia, Pakistan, Albania e Serbia. L’Ue ha attivato anche meccanismi informali di cooperazione con altri sei Paesi, come l’Etiopia, il Bangladesh e il Gambia, mentre i negoziati sono in corso con altri sei Paesi, tra cui Tunisia, Marocco e Algeria. 

Secondo la Corte dei Conti europea (Eca), la causa principale degli scarsi risultati ottenuti a livello europeo con i rimpatri forzati consiste proprio nella mancanza di cooperazione degli Stati di origine dei migranti. Per quanto riguarda l’Italia, in particolare, in una relazione del 2019 l’Eca ha evidenziato alcuni fattori specifici di criticità, come la mancanza di collegamenti tra le procedure di asilo e quelle di rimpatrio, l’assenza di un valido sistema di gestione dei rimpatri, le difficoltà nel localizzare i migranti rimpatriabili, la capienza insufficiente dei Cpr e la difficile cooperazione con i Paesi di origine dei migranti.

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