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Giustizia

Nessuno sa quante leggi sono in vigore in Italia

14 dicembre 2022
C’è chi dice siano 250 mila, come il ministro Nordio, mentre secondo altri sarebbero solo 10 mila: abbiamo spiegato perché una risposta precisa non esiste
ANSA/FABIO FRUSTACI
ANSA/FABIO FRUSTACI
di Davide Leo, Laura Loguercio
Il 12 dicembre, in un’intervista con il Corriere della Sera, il ministro della Giustizia Carlo Nordio ha commentato le recenti accuse di corruzione verso alcuni membri del Parlamento europeo, dichiarando che ci sarebbe un collegamento proprio tra la corruzione e la complessità burocratica di un Paese. «Più lo Stato è corrotto, più sforna leggi», ha dichiarato Nordio, sostenendo che in Italia ci siano «250 mila» leggi, molte di più rispetto a quelle presenti negli altri Paesi europei.

Al di là della tesi del ministro, il numero indicato da Nordio è corretto oppure no? Abbiamo verificato: potrebbe stupire, ma a oggi è impossibile sapere con precisione, nemmeno per gli addetti ai lavori, quante sono le leggi attualmente in vigore in Italia. Le stime variano parecchio: c’è chi dice siano 10 mila, mentre altri, come Nordio, parlano di 250 mila leggi. Cerchiamo di capire quale stima è la più plausibile e perché circolano numeri così diversi tra loro.

Un dato che non esiste

Già nel 2007, una relazione al Parlamento curata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri sottolineava le difficoltà nel conoscere il numero delle leggi in vigore in Italia. «Sembra un paradosso, ma né i cittadini, né i pubblici poteri sono in grado di sapere quante siano le leggi, e gli altri atti con forza di legge, che sono tenuti a rispettare», sottolineava la relazione, spiegando che le varie stime circolate negli anni, anche ufficiali, «hanno avuto un margine di oscillazione estremamente elevato, passando dalle 20 mila alle 150 mila» norme in vigore. In base alle verifiche di Pagella Politica, in 15 anni non è cambiato molto: ancora oggi, nessuno sa quante leggi sono in vigore in Italia, neppure i ministeri e i loro uffici legislativi, ossia quelli che hanno il compito di studiare e scrivere le norme.

La mancanza di una stima certa del numero di leggi in vigore nel nostro Paese è stata anche al centro di un romanzo pubblicato da Mondadori nel 2014, intitolato Il dott. Ciro Amendola, direttore della Gazzetta Ufficiale, scritto dal costituzionalista Alfonso Celotto, attuale capo di gabinetto del Ministero delle Riforme istituzionali. Tra il 2008 e il 2009 Celotto è stato a capo dell’ufficio legislativo del Ministero per la Semplificazione normativa, al tempo guidato da Roberto Calderoli, oggi ministro per gli Affari regionali e le autonomie. 

«In Italia non esiste una banca dati pubblica delle leggi vigenti. Mi spiego: non esiste una banca dati completa, ordinata e ufficiale, gestita e soprattutto garantita dallo Stato», spiegava Celotto nel 2014 in una “Nota dell’autore”, al termine del suo romanzo. Da quel momento qualcosa si è mosso: come vedremo, le banche dati esistenti sono state ampliate, ma non permettono ancora di sapere quante sono le leggi in vigore al momento della consultazione, e quante sono decadute o abrogate.

Il “Taglia-leggi”

Nel 2005, durante il secondo governo guidato da Silvio Berlusconi, è stato fatto un tentativo per monitorare e sfoltire il numero di leggi in vigore in Italia, con il cosiddetto “Taglia-leggi”. Il meccanismo del “Taglia-leggi” era diviso in tre fasi: eseguire una ricognizione delle leggi in vigore, in modo da conoscerne il numero e gli ambiti di applicazione; eliminare le norme emanate prima del 1970, mantenendo solo quelle considerate realmente utili; e riordinare tutto il corpo normativo, semplificandone l’organizzazione e accorpando i provvedimenti con materia simile. 

Nella prima fase del “Taglia-leggi”, erano stati individuati complessivamente quasi 21.700 atti in vigore, emanati tra il 1861 e il 2007. Di questi, circa 17 mila erano leggi, oltre 3 mila erano decreti-legge e quasi 3.800 erano decreti del presidente della Repubblica. Questa ricognizione è stato il risultato di due diverse indagini. In primo luogo, gli uffici legislativi dei vari ministeri hanno indicato tutte le leggi che ritenevano in vigore e in utilizzo, pari a circa 9 mila. A queste sono state aggiunte altre 12 mila leggi, individuate tramite la ricerca su banche dati private. Secondo una relazione al Parlamento del 2009 però, il numero finale ottenuto riguardava «un elenco parziale e incompleto» delle norme effettivamente attive. Inoltre, la stima faceva riferimento solo agli atti normativi nazionali, e non includeva tutte le leggi, i regolamenti o le ordinanze emesse a livello regionale o provinciale. 

A partire da questo gruppo di norme individuate come vigenti, tra il 2008 e il 2010 sono stati fatti vari interventi per eliminare quelle inutilizzate. Inizialmente, con un decreto legge del 2008, poi modificato, sono stati cancellati i provvedimenti per i quali erano presenti sostanziali ripetizioni, come nei casi in cui veniva mantenuto sia il decreto-legge che la legge di conversione, oppure i testi identici ma classificati con titoli diversi. Sono inoltre state abrogate tutte le leggi già di fatto inattive, perché sostituite da altri testi oppure perché avevano esaurito i loro effetti. In seguito, sono state individuate con vari decreti legislativi (per esempio 2009 e nel 2010) le norme emanate prima del 1970 da “salvare”, mentre le altre sono state eliminate automaticamente. 

Una pagina del sito del Ministero per la Pubblica amministrazione, aggiornata nel 2016, afferma che in seguito alle varie operazioni di abrogazione e sfoltimento delle norme «il totale complessivo delle leggi attualmente in vigore è stato ridotto a poco più di 10 mila». Questo numero è circa 25 volte inferiore rispetto alle «250 mila leggi» citate da Nordio nell’intervista con il Corriere della Sera, ma è una sottostima (tra l’altro non aggiornata ai giorni attuali) delle leggi in vigore in Italia: come abbiamo visto, il numero di partenza era parziale e prendeva in considerazione solo alcuni provvedimenti.

La fonte di Nordio, che fornisce un altro ordine di grandezza, è probabilmente la banca dati di Normattiva, una tra le fonti più autorevoli sulla legislazione italiana. I suoi numeri, tuttavia, vanno letti con attenzione.

I numeri di Normattiva

Normattiva è una banca dati online attiva dal 2010 e curata dall’Istituto poligrafico e zecca dello Stato italiano, una società completamente controllata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze che si occupa di soluzioni per documenti di riconoscimento, sicurezza, contraffazione e digitalizzazione di documenti e archivi (un processo definito “dematerializzazione”). 

Secondo Normattiva, in Italia dal marzo 1861 al dicembre 2022 sono entrati in vigore 203.068 atti normativi, tra leggi, regi decreti, decreti reali, decreti risalenti al fascismo, e altre tipologie oggi in disuso. Molti di questi provvedimenti sono stati abrogati o sono decaduti, ma non tutti. Risultano ancora in vigore, per esempio, diversi “decreti del duce del fascismo”, come il n. 380 del 10 maggio 1943, che regola la produzione dei “rigenerati del cuoio”, oppure il n. 117 dello stesso anno, relativo alla produzione, il collocamento e la vendita del seme del baco da seta. In generale, non è possibile sapere quanti degli oltre 203 mila atti presenti nella banca dati siano ancora in vigore, a meno che non si voglia cliccare su ognuno di essi per verificare di volta in volta l’eventuale vigenza. Abbiamo contattato Normattiva per avere ulteriori chiarimenti in merito, ma al momento della pubblicazione di questo articolo siamo in attesa di risposta. 

Il sito di Normattiva offre maggiori dettagli riguardo agli atti regionali, che comprendono le norme emanate a livello regionale, provinciale, i regolamenti e le leggi statutarie, ossia quelle relative a regioni a statuto speciale. Gli atti regionali sono in totale 43.501, di cui circa 23 mila in vigore. 

Il numero di «250 mila» leggi citato da Nordio potrebbe quindi derivare dalla somma tra i 203 mila atti nazionali e gli oltre 43 mila atti regionali. È importante ricordare, però, che molti di questi provvedimenti non sono più in vigore, e che quindi non andrebbero conteggiati. 

Ricapitolando: al momento è impossibile conoscere il numero di leggi in vigore in Italia. La stima più bassa, ma parziale, è quella fornita dal Ministero per la Pubblica amministrazione, secondo cui nel 2016 erano attive «poco più di 10 mila» leggi. In totale, dal 1861 a oggi sono entrati in vigore quasi 250 mila atti normativi, considerando non solo la legislazione nazionale ma anche quella regionale. Molti di questi, però, sono stati abrogati o hanno esaurito la loro validità.

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