L’Italia è l’unica al mondo che non «costruisce carceri» ma «toglie reati»?

• Secondo Meloni, l’Italia è l’unico Paese al mondo che cerca di risolvere il problema del sovraffollamento carcerario «non costruendo nuove carceri» ma «togliendo reati». La leader di Fdi pone l’attenzione su un problema reale, anche se il nostro presunto primato e la sua lettura della strategia italiana non corrisponde del tutto ai fatti.

• Nel mondo Paesi con carceri sovraffollate hanno approvato misure ben più indulgenti dell’Italia. Se prendiamo uno Stato confrontabile al nostro, come la Francia, scopriamo che ha aumentato la capacità penitenziaria meno di noi, cercando di aumentare il ricorso alle misure alternative al carcere.

• Le carceri sovraffollate sono in effetti un problema cronico del nostro Paese. Da un lato negli ultimi anni la capienza dei penitenziari è aumentata, anche se in maniera insufficiente. Dall’altro si è puntato alla riqualificazione delle strutture già esistenti o dismesse, che richiedono tempi più brevi.

• Non è chiaro che cosa significa “togliere reati”. Sono state approvate norme per depenalizzare e abrogare reati minori, ma sono stati introdotti anche nuovi reati. Si è inoltre cercato di aumentare il ricorso alle misure alternative al carcere (anche se a fasi alterne).

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Il 31 marzo la leader di Fratelli d’Italia Giorgia Meloni ha presentato in una conferenza stampa le priorità che, secondo il suo partito, vanno finanziate con i soldi europei del Recovery fund.

Tra le varie cose, Meloni ha sottolineato (min. 11:03) la necessità di investire in un nuovo “Piano carceri”. Secondo la leader di Fdi, il nostro Paese avrebbe infatti un primato particolare: sarebbe «l’unica nazione al mondo» che risolve il problema del sovraffollamento dei detenuti «togliendo reati» e non «costruendo nuove carceri».

Abbiamo verificato che cosa dicono i numeri, che cosa è stato fatto e che cosa vuole fare il nostro Paese, mettendolo a confronto anche con altri Stati. La leader di Fdi sbaglia per diversi motivi. Vediamoli nel dettaglio.

Il sovraffollamento carcerario è in effetti un problema cronico del nostro Paese – e non solo, come vedremo più avanti – che ha gravi conseguenze sulla vita dei detenuti.

Secondo le statistiche più recenti del Ministero della Giustizia (aggiornate al 28 febbraio 2021), in Italia i detenuti sono oltre 3 mila in più rispetto alla capienza regolamentare di circa 50 mila posti. Il tasso di sovraffollamento è dunque del 106 per cento (106 detenuti ogni 100 posti disponibili), con ampie differenze tra le regioni. Secondo il Rapporto XVII della Fondazione Antigone, che da anni si occupa dei diritti dei detenuti, in realtà il tasso effettivo di sovraffollamento sarebbe più alto, intorno al 115 per cento, perché i dati ufficiali conteggiano come aperti anche i reparti momentaneamente chiusi.

Nell’ultimo decennio i numeri sui detenuti hanno avuto un andamento parecchio incostante, nonostante il continuo calo della criminalità (Grafico 1). Nel 2010 il tasso di sovraffollamento era del 151 per cento: in seguito è sceso per vari motivi (che vedremo a breve) fino al 105 per cento nel 2015. Risalito al 120 per cento nel 2019, è poi sceso di nuovo l’anno scorso per le misure prese durante l’emergenza coronavirus.

Nel 2013, con la “Sentenza Torreggiani”, la Corte europea dei diritti dell’uomo (Cedu) – un organo internazionale che non fa parte dell’Ue – ha condannato l’Italia proprio per il problema del sovraffollamento, intimandola a migliorare le condizioni dei detenuti.

È vero, come dice Meloni, che la risposta del nostro Paese è stata per lo più quella di “togliere reati” invece di “costruire carceri”? E che lo stesso approccio è presente anche nel Recovery plan?

Prima e dopo il 2013 sono stati messi in campo diversi interventi per ridurre il sovraffollamento delle carceri. Qui ci concentreremo sui due aspetti sollevati da Meloni.

Se è abbastanza evidente che cosa si intende per la realizzazione di nuove carceri, è meno chiaro a che cosa faccia riferimento Meloni con l’espressione “togliere reati”. Forse alla depenalizzazione o abrogazione di alcuni reati, oppure, forzando un po’ l’espressione letterale e con uno sforzo di immaginazione, a un maggior ricorso alle misure alternative al carcere.

Partiamo dalla questione dell’edilizia carceraria.

Le misure per aumentare la capienza carceraria

Nel 2010 – quando stavano diminuendo gli effetti dell’indulto del 2006 – l’allora governo Berlusconi IV aveva approvato un piano straordinario di edilizia carceraria (il cosiddetto “Piano carceri”, rievocato oggi da Meloni) per la creazione di quasi 22 mila posti in più e 18 nuove carceri in pochi anni. Alcuni anni più tardi questo impegno, numeri alla mano, aveva portato risultati «deludenti», come li ha definiti nel 2015 la Corte dei Conti.

Dopo il fallimento del piano di Berlusconi e la “Sentenza Torreggiani” del 2013, sono stati adottati soprattutto interventi per intervenire sugli istituti già esistenti, piuttosto che intraprendere percorsi di nuove costruzioni. La capienza delle carceri italiane è aumentata del 7 per cento in sette anni, da circa 47 mila posti a oltre 50 mila nel 2020 (+45 mila e +11 per cento partendo dal 2010, Grafico 2), mentre il numero degli istituti penitenziari è sceso da 206 a 189. La crescita della capienza, come dimostrano i numeri visti prima, non ha però permesso di far scendere stabilmente il tasso di sovraffollamento sotto il 100 per cento.

La relazione del Ministero della Giustizia per l’anno 2020 ha riassunto gli interventi messi in campo di recente per potenziare il patrimonio edilizio penitenziario, non solo ristrutturandolo ma anche ampliandolo con la costruzione di padiglioni modulari dentro a istituti già esistenti. In più, ha sottolineato la relazione, l’anno scorso è proseguita l’attività di riconversione di complessi militari dismessi in carceri (su cui era intervenuto il primo governo Conte), fattibile «con investimenti e tempi sicuramente e notevolmente inferiori rispetto alla realizzazione ex novo di un pari numero di complessi e posti detentivi».

La proposta di Recovery plan approvata a gennaio dallo scorso governo e ora all’esame del Parlamento non contiene risorse specifiche per la realizzazione di nuove carceri, nonostante questa richiesta fosse arrivata in autunno dal Parlamento, che si era espresso sulle linee guida per la stesura del piano. Nelle bozze che circolavano a settembre scorso si parlava della realizzazione di nuove carceri. Ma l’attuale “Piano nazionale di ripresa e resilienza” (Pnrr) ha preso una strada diversa: contiene infatti circa mezzo miliardo di euro per le cosiddette “cittadelle giudiziarie”, cioè i poli all’interno di varie città dove si concentrano i vari edifici collegati al sistema giudiziario (escluse le carceri).

In un’audizione parlamentare di febbraio 2021, la Corte dei Conti ha sottolineato che nella proposta di Pnrr non è stata «raccolta la spinta all’investimento in edilizia penitenziaria, nonostante la rilevanza del problema che vede l’Italia condannata nel 2013 innanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo per sovraffollamento delle carceri».

Ricapitolando: negli ultimi anni la costruzione di «nuove carceri» non è stata al centro degli interventi per ridurre il sovraffollamento carcerario – lo era stato, con esiti scarsi, prima del 2013 – ma le misure di edilizia carceraria hanno comunque consentito un aumento della capienza degli istituti (anche qui senza risolvere in modo definitivo il problema del sovraffollamento). Sono poi in corso iniziative per convertire strutture già esistenti, come caserme in disuso, in carceri, evitando le lunghe tempistiche richieste per costruzioni da zero.

Le misure sui reati

Non tutti sono comunque concordi nel considerare la costruzione di nuove carceri come un’efficace soluzione al problema del sovraffollamento carcerario. La stessa sentenza della Cedu del 2013 sottolineava che «l’ampliamento del parco penitenziario dovrebbe essere piuttosto una misura eccezionale in quanto, in generale, non è adatta ad offrire una soluzione duratura al problema del sovraffollamento». Inoltre l’invito agli Stati membri era di «esaminare l’opportunità di depenalizzare alcuni tipi di delitti o di riqualificarli in modo da evitare che essi richiedano l’applicazione di pene privative della libertà». Questo nell’ottica di una concezione della pena meno retributiva (“hai fatto del male alla collettività, la collettività fa del male a te”) e più orientata alla rieducazione e al reinserimento del detenuto.

Nell’ultimo decennio sono stati diversi gli interventi che potremmo definire “alternativi al carcere” e, con uno sforzo di immaginazione, far rientrare in una generica categoria del “togliere reati”, espressione utilizzata da Meloni.

Già nel 2010, con il governo Berlusconi di cui Meloni era ministra, è stata per esempio approvata una legge per rendere più esteso l’accesso agli arresti domiciliari. Negli anni successivi altre novità hanno riguardato, per esempio, la sospensione del procedimento penale con la messa alla prova dell’imputato.

A inizio 2016 sono stati approvati decreti in materia di depenalizzazione e di abrogazione di alcuni specifici reati minori, con l’introduzione di illeciti con sanzioni pecuniarie civili. In più, dal 2013 in poi, sono state ridotte le pene per detenzione e spaccio di droghe leggere, con un’effettiva riduzione dell’incidenza dei detenuti per questi reati, anche se restano quasi un terzo dei detenuti totali.

Va però sottolineato che di recente sono state introdotte anche delle nuove fattispecie di reato (per esempio omicidio stradale e tortura), quindi l’intenzione del legislatore non è stata solo quella di “sfoltire”, come sostenuto da Meloni. Inoltre a ottobre 2018 il primo governo Conte, sostenuto da Lega e M5s, ha approvato un decreto legislativo con la riforma del sistema penitenziario, dove non si è dato seguito alla facilitazione dell’accesso alle misure alternative al carcere indicate dal precedente governo Gentiloni.

Nell’attuale Recovery plan, tra le riforme strutturali promesse all’Ue, c’è anche quella del processo penale. Come ricorda il piano, in Parlamento è «pendente» il disegno di legge delega per riformare il processo penale presentato a marzo 2020 dall’allora ministro della Giustizia Alfonso Bonafede (M5s). Senza entrare nei dettagli tecnici, le varie proposte della riforma non sembrano andare nella direzione di una maggiore depenalizzazione o abrogazione di reati minori (come invece richiesto da alcuni esperti nelle audizioni parlamentari sul testo), ma agendo sulle tempistiche delle varie fasi dei processi.

Ricapitolando: negli ultimi anni il nostro Paese ha messo in campo diverse misure alternative al carcere per ridurre il sovraffollamento carcerario. Tra queste ci sono l’abrogazione e la depenalizzazione di alcuni reati e un più facile accesso alle misure alternative al carcere. Ma è anche vero che altre misure sono andate in direzione opposta: sono state introdotte nuove fattispecie di reato e che la riforma del sistema penitenziario è stata più cauta, per così dire, nell’ampliare le alternative al carcere rispetto a quanto previsto in precedenza.

Chiarite quali sono state le strategie dell’Italia per far fronte al sovraffollamento carcerario, vediamo che cosa è stato fatto altrove, negli altri Paesi con le carceri troppo piene.

Monitorare il sovraffollamento carcerario a livello internazionale non è semplice, ma esistono diverse fonti con dati più o meno aggiornati, sia sui Paesi europei che extra-Ue. Secondo i dati delle Nazioni unite, tra le carceri più affollate ci sono quelle di Stati come Bolivia e Iran, che nelle ultime settimane hanno graziato migliaia di detenuti, con provvedimenti ben più radicali rispetto a quelli italiani.

Senza fare il giro per il mondo, vediamo qual è la situazione nel nostro continente. Secondo i dati più aggiornati di Eurostat, pubblicati a ottobre 2020, tra gli anni 2016 e 2018 l’Italia in media aveva il quarto tasso di sovraffollamento carcerario più alto dell’Ue (115 per cento), dietro ad Austria (136 per cento), Ungheria (121 per cento) e Francia (117 per cento). Questi dati vanno però presi con cautela, come suggerisce la stessa Eurostat: per alcuni Stati, come Belgio e Paesi Bassi, mancano i dati, mentre in certi casi i differenti metodi di conteggio possono rendere i confronti meno solidi.

La stessa cautela metodologica è stata indicata a giugno 2020 in un rapporto pubblicato dal Consiglio d’Europa (Coe), che non è un’istituzione dell’Ue (tra i suoi membri ci sono anche Paesi extra-Ue come Russia e Turchia) e non va confuso con il Consiglio dell’Ue. Tra inizio 2020 e metà aprile 2020, quando si era nelle prime fasi della pandemia di coronavirus, su 45 Paesi analizzati oltre dieci avevano carceri sovraffollate, tra cui Italia, Francia, Cipro, Romania e Ungheria.

A causa dell’emergenza coronavirus, l’Italia non è stato l’unico Paese ad aver ampliato la possibilità di accedere alla detenzione domiciliare, una misura fortemente criticata da Meloni che l’aveva chiamata «Svuota-carceri». Una scelta simile, e con numeri persino maggiori rispetto a quelli italiani, è stata presa da altri Stati membri, come Francia, Spagna, Slovenia, Portogallo e Irlanda.

Al di là dell’ultimo anno, condizionato da circostanze straordinarie, è sbagliato dire, come fa Meloni, che gli altri Paesi afflitti dal sovraffollamento carcerario si sono concentrati sulla costruzione di nuove carceri e non sulle misure alternative alla detenzione.

Passare in rassegna tutti i Paesi afflitti dal problema delle carceri piene sarebbe un impegno eccessivamente lungo, ma basta prendere un caso confrontabile a quello italiano, la Francia, per rendersi conto dell’esagerazione della leader di Fratelli d’Italia.

A dicembre scorso la Francia aveva circa 2 mila detenuti in più rispetto ai 60 mila posti disponibili, in miglioramento rispetto ai numeri degli anni precedenti. A inizio 2020 la Cedu ha condannato la Francia per il problema del sovraffollamento, in cui si sottolinea che le misure messe in campo si sono rivelate insufficienti. Per esempio, in base ai dati Eurostat, negli ultimi anni i posti nelle carceri francesi sono cresciuti meno (in percentuale sul totale) rispetto all’Italia (dove già abbiamo visto che l’aumento dei posti è stato insufficiente).

Il governo francese è intervenuto promettendo di aumentare di 15 mila posti entro il 2027 la capienza carceraria, realizzando nuove strutture e proponendo una riforma della giustizia. Negli ultimi anni la via della Francia è stata anche quella di incentivare misure alternative al carcere o sospensioni della pena, con il presupposto che l’incarcerazione debba essere l’ultima misura in materia correttiva.

Secondo Giorgia Meloni, l’Italia è l’unico Paese al mondo che cerca di risolvere il problema del sovraffollamento delle carceri «togliendo reati» e «non costruendo nuove carceri».

Al di là della difficoltà di passare in rassegna tutti gli Stati con le carceri piene in giro per il mondo, la leader di Fdi è imprecisa su diversi aspetti.

È vero che il sovraffollamento carcerario è un problema cronico del nostro Paese. Negli ultimi anni la capienza degli istituti penitenziari è aumentata del 7 per cento, sebbene non a sufficienza, e si è puntato per lo più sugli edifici già esistenti o sulla conversione di quelli dismessi, piuttosto che sulla costruzione di nuovi (che richiedono tempi lunghi). Su questa strada sembra andare anche la proposta di Recovery plan approvata dal precedente governo, che potrà ancora essere modificata dall’esecutivo Draghi.

Per quanto riguarda i reati, negli anni passati sono state approvate norme per depenalizzare o abrogare alcune fattispecie minori, ma ne sono state aggiunte anche altre. Sulle misure alternative al carcere, è stato iniziato un percorso per incentivarle, anche se il governo Lega-M5s è andato nella direzione opposta.

Facendo un confronto a livello internazionale, alcuni Stati con sovraffollamenti ben peggiori del nostro hanno addirittura approvato degli indulti, mentre un Paese simile al nostro, la Francia, ha sì stanziato nuove risorse per aumentare la capienza carceraria (cresciuta meno che in Italia negli scorsi anni), ma ha anche promosso sempre di più le misure alternative al carcere.