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Giustizia

Che cos’è e come funziona il segreto di Stato

18 gennaio 2023
Facciamo un po’ di chiarezza su un termine di cui si sente periodicamente parlare, analizzando un caso concreto
ANSA/MASSIMO PERCOSSI
ANSA/MASSIMO PERCOSSI
di Riccardo Germano
Periodicamente nel dibattito politico italiano si torna a parlare del cosiddetto “segreto di Stato”, ossia il divieto per un funzionario pubblico di divulgare determinate informazioni senza autorizzazione. Per esempio, di recente il segreto di Stato è stato al centro di una polemica tra il leader di Italia viva Matteo Renzi ed Elisabetta Belloni, attuale direttrice del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (Dis), l’organo che coordina l’attività dei servizi segreti in Italia. Renzi ha criticato Belloni per non aver risposto ad alcune domande nell’indagine sul servizio televisivo, mandato in onda a fine 2020 dalla trasmissione di Rai3 Report, che mostrava l’incontro tra il leader di Italia viva e l’agente dei servizi segreti Marco Mancini nel parcheggio di un autogrill a Fiano Romano, nel Lazio. Ascoltata dagli avvocati di Mancini, Belloni non ha risposto alle domande sul funzionamento dei servizi segreti, invocando il segreto di Stato. In passato il segreto di Stato ha fatto discutere anche in altre occasioni, come per esempio nel caso del sequestro dell’imam egiziano Abu Omar, avvenuto nel 2003. 

Ma quali sono i motivi dell’esistenza del segreto di Stato e che cosa comporta? Perché il suo uso in Italia è stato più volte criticato? Abbiamo fatto chiarezza.

Il sistema dei servizi segreti italiani

Prima di entrare nel merito del segreto di Stato, è bene innanzitutto chiarire il funzionamento del sistema dei servizi segreti nel nostro Paese.  

In Italia questo sistema è stato riformato nel 2007, durante il secondo governo guidato da Romano Prodi. Fino ad allora, era stato regolato da una legge risalente a trent’anni prima, al 1977. In sintesi, la riforma ha affidato al presidente del Consiglio il controllo del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica, l’organo che raggruppa tutte le autorità che si occupano dei servizi segreti in Italia. A sua volta, il presidente del Consiglio può delegare questo compito a un’autorità delegata, per esempio a un sottosegretario di Stato. Prima della riforma, la responsabilità di controllo sui servizi segreti era condivisa tra il Ministero della Difesa e il Ministero dell’Interno. 

Il presidente del Consiglio e l’autorità delegata si avvalgono del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (Dis), che coordina l’intera attività di informazione per la sicurezza, compresa quella relativa alla sicurezza cibernetica, e ne verifica i risultati. Le due strutture operative sono invece l’Agenzia informazioni e sicurezza esterna (Aise) e l’Agenzia informazioni e sicurezza interna (Aisi), che mettono in atto, dal punto di vista pratico, le attività di raccolta informazioni e di spionaggio. 

Gli addetti di queste ultime due agenzie possono avvalersi di speciali “cause di giustificazione” svolgendo il loro lavoro. In altre parole, se sono autorizzati, gli addetti possono commettere reati senza essere penalmente perseguibili, pur nel rispetto di alcuni limiti. Per esempio, gli addetti non possono in nessun caso commettere reati contro la vita o l’incolumità delle persone.

Che cos’è il “segreto di Stato”

Come spiega il sito web del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica, gli atti o le notizie coperte dal segreto di Stato sono quelli la cui conoscenza «può danneggiare gravemente gli interessi fondamentali dello Stato». Secondo il testo della riforma del 2007, questi interessi fanno riferimento (art. 39) a interessi generici come la tutela dell’integrità della Repubblica o la difesa delle istituzioni, ma anche a interessi più specifici, come la difesa militare dello Stato e le relazioni dell’Italia con altri Paesi. 

La genericità di questi interessi dipende dal fatto che il segreto di Stato è un atto politico: esso viene deciso dal presidente del Consiglio che può stabilire, a seconda delle situazioni, che cosa riguardi la salvaguardia della sicurezza nazionale e cosa no.

Esistono però alcuni limiti. Il segreto di Stato, infatti, può durare al massimo 15 anni e può essere prorogato fino a un massimo di 30. Inoltre, il segreto di Stato non può coprire alcuni reati gravi, come quelli eversivi dell’ordine costituzionale, ossia quelli contro le istituzioni, nonché i reati di terrorismo e mafia. In più, il segreto di Stato è sottoposto a un particolare controllo della Corte costituzionale (di cui parleremo meglio tra poco). 

Anche il Copasir, il comitato parlamentare che vigila sull’operato dei servizi segreti, svolge una funzione di controllo sul segreto di Stato. Questo organismo può chiedere (art. 40) al presidente del Consiglio di spiegare in una seduta segreta le motivazioni delle sue decisioni sul segreto di Stato e, se le ritiene infondate, deve comunicarlo a entrambe le camere.  

Durante un processo penale può succedere che un funzionario pubblico, di fronte alle domande che gli vengono rivolte, si trovi nella complicata situazione di dover raccontare fatti che gli risultano coperti dal segreto di Stato. In questo caso, il funzionario pubblico non deve rispondere alla domanda e il giudice deve informare il presidente del Consiglio. Quest’ultimo ha un mese di tempo per confermare l’effettiva presenza del segreto di Stato: se viene confermato, le informazioni coperte da segreto non possono essere utilizzate durante il processo.

Il caso di Abu Omar 

Nel caso in cui non sia d’accordo con la scelta del presidente del Consiglio, il giudice può comunque fare ricorso alla Corte costituzionale, sollevando il cosiddetto il “conflitto di attribuzione”. Un esempio famoso è il caso del sequestro, avvenuto nel 2003, dell’imam egiziano Hassan Mustafa Osama Nasr, meglio noto come Abu Omar. 

Il 17 febbraio 2003, Omar venne sequestrato a Milano da alcuni agenti della Cia, l’agenzia di spionaggio del governo federale degli Stati Uniti d’America, con la collaborazione di alcuni funzionari italiani. Il sequestro rientrava nelle cosiddette operazioni di “Extraordinary rendition”, che prevedevano la consegna di presunti terroristi a Paesi terzi, per detenerli e interrogarli. 

Il processo celebrato dal Tribunale di Milano contro i presunti responsabili del sequestro di Omar si è concluso con la condanna degli agenti americani, confermata nel 2012 dalla Corte di cassazione italiana. Il governo italiano, però, non ha mai dato esecuzione a queste condanne e, tra il 2013 e il 2015, sia il presidente della Repubblica Giorgio Napolitano sia il suo successore, Sergio Mattarella, hanno concesso la grazia ad alcuni degli agenti americani condannati. 

Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione ha invece riaperto il processo per gli agenti del Servizio per le informazioni e la sicurezza militare (Sismi) coinvolti nella vicenda. Gli agenti del Sismi, tra cui figurava anche Mancini – proprio lo stesso agente incontrato da Renzi – erano stati inizialmente prosciolti perché coperti dal segreto di Stato. Quest’ultimo era stato posto per la prima volta nel 2006 dal governo guidato da Romano Prodi ed era stato poi confermato nel 2008 dal quarto governo guidato da Silvio Berlusconi. 

Nel 2009 le scelte compiute dalla presidenza del Consiglio erano state giudicate favorevolmente dalla Corte costituzionale, che ne aveva riconosciuto le ragioni. Tre anni dopo, nel 2012, la Cassazione ha ritenuto però che il coinvolgimento degli agenti italiani nella vicenda fosse stato a titolo personale, cioè al di fuori dei propri doveri senza l’autorizzazione del Sismi, giudicando l’opposizione del segreto da parte del governo come tardiva. Nel 2013, gli agenti italiani sono stati quindi condannati in secondo grado per sequestro di persona nel nuovo processo celebrato dal Tribunale di Milano. 

La vicenda non si è però conclusa. Nel 2014, la Corte costituzionale si è espressa nuovamente sul caso di Abu Omar, stabilendo con una sentenza che l’ambito effettivo del segreto di Stato deve essere «essere tracciato dalla stessa autorità (il presidente del Consiglio, ndr) che lo ha apposto e confermato», perché, come abbiamo anticipato, il giudizio ha natura politica. Nel 2014 la Cassazione ha dovuto allora prendere atto della sentenza della Corte costituzionale, annullando le condanne dei funzionari del Sismi e dando sostanzialmente ragione al governo italiano, giudicando come legittima l’applicazione del segreto di Stato. Nel testo della sentenza, i giudici della Corte di cassazione hanno parlato del segreto di Stato come di un «nero sipario».

Una volta conclusa la vicenda giudiziaria interna, si è aperta quella alla Corte europea dei diritti dell’uomo (Cedu). Qui il ricorso di Abu Omar e di sua moglie, Nabila Ghali, contro l’Italia si è concluso nel 2016 con la condanna dell’Italia per diverse violazioni, tra cui quella dell’articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che vieta la tortura o i trattamenti inumani e soprattutto obbliga le autorità nazionali a perseguire gli eventuali autori di queste condotte. Tra le altre cose, la Cedu ha condannato l’uso del segreto di Stato, che secondo i giudici è stato «una vera garanzia di impunità» per gli agenti del Sismi.

Le opinioni espresse dall’autore sono personali e non impegnano l’istituzione di appartenenza.

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