Pubblicato: lunedì 23 novembre 2020
Photo: Ansa
Arcuri e gli altri 300: quanti sono i commissari straordinari in Italia

Nelle ultime settimane due commissari straordinari del governo italiano hanno occupato le prime pagine dei quotidiani del nostro Paese e sono stati al centro di forti critiche.

Da un lato Domenico Arcuri, che da mesi ormai si occupa dell’emergenza coronavirus, e dall’altro la poltrona di commissario alla sanità della Regione Calabria, oggi ancora vacante. Il 17 novembre, un giorno dopo la sua nomina, si è infatti dimesso Eugenio Gaudio, che aveva sostituito Giuseppe Zuccatelli, anche lui dimessosi pochi giorni dopo aver preso il posto di Saverio Cotticelli.

In generale, il dibattito politico e pubblico del nostro Paese oscilla periodicamente tra una visione positiva e una più negativa sulla figura del commissario straordinario. Per esempio, negli scorsi mesi l’ex presidente del Consiglio Matteo Renzi, aveva presentato un piano in cui questo ruolo sarebbe dovuto essere di primo piano nel rimettere in moto l’economia nazionale; secondo alcuni commentatori, invece, il ricorso continuo a persone con poteri “straordinari” è l’emblema dell’incapacità dello Stato italiano di risolvere i problemi con i normali strumenti a sua disposizione.

Ad oggi si può sapere quanti sono i commissari straordinari che operano in Italia? Nel linguaggio comune e in quello giornalistico, con questo termine si fa generalmente riferimento a una persona che da un’istituzione (per esempio il presidente della Repubblica) riceve un incarico con poteri fuori dall’ordinario per risolvere un particolare problema. Come vedremo meglio più avanti, questo comporta che spesso sono accumunate tra loro figure che a livello normativo magari hanno nomi diversi.

Se si guarda al dato dei commissari straordinari su indicazione governativa – come quella di Arcuri, per intenderci – i dati sono abbastanza chiari e parlano, ad oggi, dell’esistenza di una trentina di commissari. Se nel computo si inseriscono, però, anche figure relative alle grandi aziende in crisi o ai comuni commissariati, il numero cresce notevolmente.

Partiamo proprio dai commissari straordinari di governo, per poi ampliare la nostra analisi verso altri settori.

La carica dei 32

In base ai dati delle Presidenza del Consiglio dei Ministri, al 17 novembre 2020 i commissari straordinari del governo italiano sono 32, o meglio 31: come abbiamo visto prima, la poltrona del commissario alla sanità della Regione Calabria resta per il momento vuota.

La nomina dei commissari straordinari del governo può poggiare su due norme diverse. La prima è la legge n. 400 del 23 agosto 1988, secondo cui il presidente della Repubblica – su indicazione del presidente del Consiglio e del Consiglio dei ministri stesso – può nominare (art. 11) un commissario straordinario per «realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei Ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali».

Al momento, nominate ai sensi di questo articolo, ci sono quattro commissarie straordinarie, tra cui Giovanna Cagliostro, commissaria straordinaria del governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, e Silvana Riccio, commissarie per la gestione del fenomeno delle persone scomparse.

I restanti 28 commissari (di cui soltanto due sono donne) sono stati nominati ai sensi di specifiche normative di settore. Tra questi, per fare alcuni nomi, ci sono Domenico Arcuri, commissario straordinario per l’emergenza coronavirus; Marco Bucci, sindaco di Genova e commissario straordinario per la ricostruzione del Ponte Morandi; e Paolo Glisenti, commissario per l’Expo di Dubai 2020.

Tra i commissari straordinari ce ne sono alcuni di più noti – come il già citato ruolo vacante per gestire il piano di rientro della sanità della Regione Calabria – e alcuni meno famosi. Per esempio, meno noti sono i commissari per «la progettazione e la realizzazione del nuovo complesso ospedaliero della città di Siracusa» (Giuseppe Scaduto), o quello per la messa in liquidazione della società Expo 2015 S.p.a. (Giovanni Confalonieri). Ci sono poi commissari straordinari per le grandi opere come il Mose di Venezia (Elisabetta Spitz), e il Terzo valico dei Giovi e il nodo ferroviario di Genova (Calogero Mauceri).

Un’altra pagina del sito della Presidenza del Consiglio dei Ministri, pubblicata a febbraio 2017, conta ad oggi 34 commissari straordinari di governo ormai cessati dall’incarico.

Insomma, possiamo dire che attualmente in Italia i commissari straordinari di governo sono circa una trentina. Ma le stime diventano molto più elevate, se si allarga l’analisi, comprendendo altre figure in parte assimilabili come poteri ai commissari straordinari o che vengono chiamate proprio con questo nome nel linguaggio giornalistico e comune. Vediamo qualche esempio tra i più significativi.

I commissari straordinari e le aziende in crisi

Per esempio, c’è il tema relativo alle grandi imprese in crisi, che possono accedere alle procedure per essere messe sotto amministrazione straordinaria e, anche qui, sotto il controllo di uno o più commissari.

Al momento è in discussione in Parlamento una proposta di legge di delega al governo per riformare proprio «la disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza», che poggia su due norme: il decreto legislativo n. 270 dell’8 luglio 1999 e il decreto-legge n. 347 del 23 dicembre 2003.

Proprio a queste due norme fa riferimento il Ministero dello Sviluppo economico (Mise), che nomina i commissari straordinari, nella sua pagina dedicata alle grandi aziende che si trovano in amministrazione straordinaria.

Secondo i dati del Mise più aggiornati, a giugno 2020 erano 29 i gruppi societari in amministrazione straordinaria ai sensi del decreto-legge del 2003, per un totale di 53 commissari. Qui troviamo aziende come Alitalia (con il commissario unico Giuseppe Leogrande) o Ilva (con i tre commissari Francesco Ardito, Antonio Lupo e Antonio Cattaneo).

Sempre a giugno 2020, i gruppi in amministrazione straordinaria ai sensi del già citato decreto legislativo del 1999 erano 129, con 185 commissari. Alcuni di questi ricoprono però incarichi per più società, come Giuseppe Leogrande, commissario straordinario, come abbiamo visto prima, di Alitalia, ma anche di Itea, Tecnosistemi, Giacomelli e Blue Panorama.

Il commissariamento dei comuni

In base al Testo unico degli enti locali (art. 141 e seguenti), il presidente della Repubblica, su proposta del Ministero dell’Interno, può decidere di sciogliere un consiglio comunale e di sostituirlo con una figura che si chiama anch’essa “commissario straordinario”.

Questa scelta può arrivare per una serie di motivi: per esempio, quando un comune compie «atti contrari alla Costituzione» o «per gravi e persistenti violazioni di legge», per la mancata approvazione del bilancio oppure per infiltrazioni mafiose.

Sapere quanti sono i commissari straordinari a capo di comuni sciolti non è per nulla semplice. Come ha spiegato nel 2018 OpenPolis – fondazione che, tra le altre cose, promuove la trasparenza sui dati delle amministrazioni pubbliche – richiede un «monitoraggio costante», visto che non c’è una vera e propria banca dati istituzionale per controllare questo fenomeno.

Secondo le stime più aggiornate di OpenPolis, aggiornate a inizio ottobre 2020, in Italia i comuni commissariati sono 92 – su oltre 7.900 – in calo grazie alle elezioni tenutesi il 20 e 21 settembre scorso. Quindici comuni commissariati per mafia tra il 2017 e il 2018 sono tornati ad avere un consiglio comunale eletto, mentre cinque comuni restano commissariati, nonostante il voto (per esempio, perché non è stato raggiunto il quorum degli elettori).

La metà dei 92 comuni commissariati si trova in Sicilia e Calabria, dove si concentra il 75 per cento dei comuni sciolti per infiltrazioni mafiose. A fine novembre 2019, il totale dei comuni commissariati era di 109, un numero più alto di quello registrato a inizio ottobre scorso.

Ricapitolando: se oltre a quelli di governo, si conteggiano anche i commissari straordinari per i comuni sciolti e quelli per le grandi aziende in crisi, il numero dei commissari supera quello delle 300 unità.

E non è finita qui: nel calcolo non abbiamo preso in considerazione altre figure assimilabili a quelle dei commissari straordinari. Si pensi per esempio al ruolo del “commissario delegato”, che viene nominato dalla Protezione civile per gestire con maggiori poteri singole emergenze, ma che spesso dalla stampa viene equiparato a un commissario straordinario. Si pensi, per esempio, al sindaco di Venezia Luigi Brugnaro, oggi commissario delegato per l’alluvione che il 12 novembre 2019 ha colpito la laguna.

A livello locale ci sono poi i commissari straordinari per la gestione di singole emergenze sanitarie e addirittura quelli delle comunità montane. Tutte cariche che rendono il calcolo complessivo pressoché indefinibile. Secondo una stima contenuta in un’inchiesta del Sole 24 Ore del 2005, all’epoca i commissari nominati per la gestione di situazioni ordinarie erano oltre 10 mila.

In conclusione

Nelle ultime settimane diversi commissari straordinari – chi più duraturi, come Domenico Arcuri, chi meno, come Eugenio Gaudio e Giuseppe Zuccatelli – hanno occupato la scena al centro del dibattito politico e pubblico italiano.

Al di là delle opinioni positive e negative sulla figura del commissario straordinario, è possibile sapere quante persone nel nostro Paese hanno poteri, per così dire, “speciali” per risolvere determinate crisi o emergenze?

Secondo i dati di Palazzo Chigi, ad oggi i commissari straordinari di governo sono 32 (31, se si conta che la poltrona per il commissario straordinario alla sanità della Regione Calabria è ancora vacante). Questo numero sale ulteriormente se si considera che, a inizio ottobre scorso, in Italia c’erano oltre 90 comuni sciolti, con altrettanti commissari a loro capo. In più, secondo le rilevazioni del Mise relative a giugno 2020, i commissari straordinari per le grandi aziende in crisi erano oltre 200.

Insomma, una stima conservativa ci dice che i commissari straordinari in Italia vanno da una trentina, stando stretti, a oltre 300, stando più larghi. Questo conto però non prende in considerazione molte altre figure assimilabili a quelle dei commissari straordinari, che rendono il conto totale molto difficilmente stimabile con precisione.

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