Pubblicato: mercoledì 7 ottobre 2020
Photo: Ansa
​Dopo 428 giorni il governo ha mantenuto le promesse sui decreti “Sicurezza”

Nella sera del 5 ottobre il Consiglio dei Ministri ha approvato un decreto-legge che ha modificato alcune disposizioni contenute nei due decreti “Sicurezza” dello scorso governo Conte I, che erano stati fortemente voluti dall’allora ministro dell’Interno Matteo Salvini (Lega).

La promessa di rivedere i decreti “Sicurezza” è contenuta nel Programma di governo, firmato il 4 settembre 2019 dal Partito democratico, Movimento 5 stelle e Liberi e Uguali (Italia Viva, il quarto partito dell’attuale maggioranza, sarebbe nato pochi giorni dopo, il 18 settembre).

«La disciplina in materia di sicurezza dovrà essere rivisitata, alla luce delle recenti osservazioni formulate dal presidente della Repubblica», recita il punto 18 del Programma.

In occasione dell’emanazione del primo decreto “Sicurezza” e nella promulgazione della conversione in legge del secondo decreto “Sicurezza”, il presidente della Repubblica Sergio Mattarella aveva infatti sollevato alcune perplessità sul contenuto di entrambi i provvedimenti.

Dopo 428 giorni dalla firma del Programma di governo, le osservazioni di Mattarella sono state recepite dal governo Conte II, oppure no? Abbiamo verificato che cosa contiene la bozza più aggiornata del decreto-legge approvato il 6 ottobre dal Consiglio dei ministri il 6 ottobre (il cui contenuto è stato confermato in un comunicato stampa di Palazzo Chigi) e sì: la promessa è stata mantenuta.

Questo non significa che i decreti “Sicurezza” «non ci sono più», come ha scritto su Facebook il 6 ottobre il segretario del Partito democratico Nicola Zingaretti. Alcune disposizioni sono state modificate, altre cancellate, e altre ancora sono rimaste quelle prima. In questo fact-checking ci concentreremo solo sugli aspetti che sono stati cambiati per rispettare le indicazioni di Mattarella (e, ricordiamo, ora il decreto dovrà passare per il Parlamento).

Ma procediamo con ordine.

Il dubbio di Mattarella sul primo decreto “Sicurezza”

Il 4 ottobre 2018 il presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha emanato il primo decreto “Sicurezza”, convertito poi in legge a dicembre 2018.

Dopo avere firmato il decreto – dunque prima delle modifiche parlamentari – Mattarella aveva inviato una lettera al Presidente del Consiglio Giuseppe Conte, in cui esprimeva «l’obbligo di sottolineare» che, in materia di immigrazione e protezione internazionale, prima ancora delle nuove norme, rimanevano «fermi gli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato, pur se non espressamente richiamati nel testo normativo».

In particolare, il presidente della Repubblica aveva richiamato l’articolo 10 della Costituzione italiana, che recita: «L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge».

Nei rilievi al primo decreto “Sicurezza”, dunque, Mattarella non aveva fatto riferimento a una specifica norma del testo, a una sezione o a un articolo. Si era limitato – prima della conversione del provvedimento – a ricordare gli obblighi internazionali e costituzionali dell’Italia sul diritto di asilo.

Vediamo come l’osservazione di Mattarella è stata recepita dal nuovo decreto del 6 ottobre scorso.

Che cosa è cambiato

Il primo decreto “Sicurezza” aveva di fatto cancellato (art. 1) il permesso di soggiorno per motivi umanitari. Il decreto aveva eliminato dalla legge n. 286 del 1998 il passaggio in cui si prescriveva (art.5, comma 6) che lo Stato italiano non poteva rifiutare o revocare il permesso di soggiorno allo straniero arrivato in Italia in presenza, tra le altre ipotesi, di «seri motivi in particolare di carattere umanitario».

Un dossier del Parlamento chiariva l’obiettivo che c’era dietro alla novità introdotta dal primo decreto “Sicurezza” del governo Conte I: limitare «l’ambito di discrezionalità nella valutazione dei “seri motivi”» citati in precedenza. In parole semplici, l’obiettivo era rendere più stringenti i criteri per l’assegnazione dei permessi di soggiorno ai migranti e quindi concederne un numero inferiore.

La bozza del decreto-legge del 6 ottobre 2020 ha ripristinato (art. 1) parte del passaggio cancellato nel 2018 e ha introdotto una nuova forma di protezione speciale, di fatto molto simile alla protezione umanitaria. Vediamo i dettagli.

Da un lato, è rimasto intatto il comma previsto dal primo decreto “Sicurezza” (art. 1, co. 2), secondo cui l’Italia può negare o revocare il permesso di soggiorno, qualora lo straniero non risponda o non risponda più ai requisiti necessari, sulla base di convenzioni o accordi internazionali, ad esempio gli accordi bilaterali per i rimpatri. Dall’altro lato, nello stesso comma, è stata aggiunta una precisazione sostanziale: «Fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano».

Quest’ultima espressione raccoglie alla lettera l’indicazione fatta da Mattarella durante l’emanazione al primo decreto “Sicurezza”.

Al di là di quanto suggerito esplicitamente dal presidente della Repubblica, vediamo in quali termini la bozza del nuovo decreto rispetti più rigorosamente gli «obblighi internazionali» nei confronti degli stranieri arrivati in Italia.

Il divieto di espulsione e respingimento

Già la legge del 1998 prescriveva (art. 19) il divieto di espulsione e respingimento nel caso in cui il rimpatrio determini, per lo straniero, il rischio di tortura. Il nuovo decreto rafforza (art. 1) questo divieto, prevedendo che oltre al rischio di tortura, venga considerato il rischio «di trattamenti inumani o degradanti», come richiesto dalla Convenzione europea sui diritti dell’uomo (Cedu, art. 5).

È stato poi aggiunto anche un altro criterio. L’espulsione, secondo le norme del nuovo decreto del 6 ottobre, non sarà permessa anche nel caso in cui lo straniero sia esposto, nel proprio Paese, a una «violazione del diritto al rispetto della propria vita privata e familiare». Anche questa formulazione è contenuta letteralmente nella Cedu (art. 8).

La protezione speciale

In linea con le modifiche che abbiamo visto su espulsione o respingimento, il nuovo decreto del governo Conte II ha ridefinito la “protezione speciale”, con cui di fatto viene reintrodotta una forma di “protezione umanitaria”, abolita dal primo decreto “Sicurezza”.

Secondo la bozza del nuovo decreto (art. 1, lett. e), lo straniero che sia esposto nel proprio Paese al rischio di tortura, di trattamenti inumani o degradanti e alla violazione del diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, nel caso di rigetto della domanda di protezione internazionale, potrà ottenere un permesso di protezione speciale, sulla base delle valutazioni di una commissione territoriale.

Altre modifiche

Oltre a recepire le raccomandazioni del presidente della Repubblica, il governo Conte II è andato oltre, introducendo altre modifiche relative al primo decreto “Sicurezza”.

In primo luogo, diventano convertibili in permessi di soggiorno di lavoro, tra gli altri, anche i permessi di protezione speciale e quelli concessi per l’attività sportiva o artistica, per motivi religiosi e per l’assistenza ai minori.

I richiedenti asilo potranno poi nuovamente essere iscritti all’anagrafe dei comuni italiani (art. 3, co. 2), cancellando così il divieto introdotto dal primo decreto “Sicurezza” e ritenuto incostituzionale a luglio 2020 dalla Consulta.

In terzo luogo, viene ripristinato il sistema di accoglienza diffusa, da cui erano stati esclusi, per effetto del primo decreto “Sicurezza”, i richiedenti asilo e i migranti con protezione umanitaria (gli unici beneficiari rimanevano i titolari di protezione internazionale e i minori non accompagnati). Questo sistema di accoglienza non riprenderà il precedente nome di Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (Sprar), ma si chiamerà Sistema di accoglienza e integrazione.

Infine, il tempo massimo per l’esame delle domande di cittadinanza è stato portato a tre anni anziché i quattro previsti dal primo decreto “Sicurezza”. Va però detto che prima del 2018, il termine massimo per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza era di due anni.

Passiamo adesso al secondo decreto “Sicurezza”.

Le novità per il decreto “Sicurezza bis”

Il secondo decreto “Sicurezza” – noto anche con il nome di decreto “Sicurezza bis” – è stato approvato a giugno 2019 e convertito in legge due mesi dopo, pochi giorni prima dello scoppio della crisi del primo governo Conte, sfociata nella nascita dell’esecutivo Conte II, supportato da Pd e M5s.

L’8 agosto 2019, contestualmente alla promulgazione della legge di conversione del decreto, Mattarella aveva inviato una lettera alla presidente del Senato Maria Elisabetta Alberti Casellati (Forza Italia), al presidente della Camera Roberto Fico (M5s) e al presidente del Consiglio Giuseppe Conte.

«Al di là delle valutazioni nel merito delle norme, che non competono al presidente della Repubblica, non posso fare a meno di segnalare due profili che suscitano rilevanti perplessità», si legge nel testo inviato da Mattarella.

Vediamo nel dettaglio le due osservazioni in questione e se il governo Conte II le ha recepite, oppure no.

Le multe alle Ong

La prima «perplessità» di Mattarella riguardava le cosiddette “multe” alle navi che fanno operazioni di soccorso nel Mar Mediterraneo.

Il decreto “Sicurezza bis” ha stabilito (art. 1) che il ministro dell’Interno, insieme con quello della Difesa e delle Infrastrutture, «può limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale» italiano (eccetto quelle militari italiane e in servizio governativo) in due casi: o genericamente per motivi di ordine e sicurezza pubblica, oppure quando si verifica una specifica condizione regolata dalla Convenzione di Montego Bay del 1982 (una delle principali fonti del diritto internazionale del mare).

L’articolo 19 (comma 2, lettera g) della Convenzione di Montego Bay considera infatti come «pregiudizievole per la pace, il buon ordine e la sicurezza dello Stato» il passaggio di una nave straniera se quest’ultima è impegnata, tra le altre cose, in un’attività di carico o scarico di persone in violazione delle leggi di immigrazione vigenti nello Stato costiero.

In base alle disposizioni del decreto “Sicurezza bis”, le navi che non rispettano il divieto possono essere punite (art. 2) con una multa che va da 150 mila a un milione di euro.

Che cosa aveva detto Mattarella

Il presidente della Repubblica Mattarella aveva sollevato delle perplessità su questa disposizione.

«Con riferimento alla violazione delle norme sulla immigrazione non è stato introdotto alcun criterio che distingua quanto alla tipologia delle navi, alla condotta concretamente posta in essere, alle ragioni della presenza di persone accolte a bordo e trasportate», aveva scritto Mattarella nella lettera inviata al presidente del Consiglio e ai presidenti di Camera e Senato. «Non appare ragionevole – ai fini della sicurezza dei nostri cittadini e della certezza del diritto – fare a meno di queste indicazioni e affidare alla discrezionalità di un atto amministrativo la valutazione di un comportamento che conduce a sanzioni di tale gravità».

Nella sua lettera, Mattarella aveva poi ricordato la sentenza n. 112 del 10 maggio 2019 della Corte Costituzionale, in cui era stata ribadita «la necessaria proporzionalità tra sanzioni e comportamenti». Insomma, le multe fino a un milione di euro, secondo il presidente della Repubblica, erano eccessive.

Infine Mattarella aveva sottolineato che la normativa internazionale prescrive che «ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batta la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio e i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo». Il soccorso in mare, insomma, deve venire prima di ogni altra disposizione.

Queste indicazioni di Mattarella sono state recepite?

Come cambiano le multe alle Ong

Il decreto-legge approvato il 6 ottobre ha soppresso (art. 1, co. 1, lett. c e d) quanto previsto dai due articoli del decreto “Sicurezza bis” sui poteri dati al Ministero dell’Interno per vietare l’ingresso delle navi in acque territoriali e sulle multe fino a un milione di euro.

Lo stesso decreto ha però disposto (art. 1, co. 2) che, nel caso di violazione dell’articolo 19 della Convenzione di Montego Bay vista prima, il Ministero dell’Interno – insieme con quello della Difesa e delle Infrastrutture – può «limitare o vietare il transito e la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale».

A differenza di quanto stabilito dal decreto “Sicurezza bis”, il divieto di ingresso in acque territoriali non può essere emesso «nell’ipotesi di operazioni di soccorso immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo e allo Stato di bandiera ed effettuate nel rispetto delle indicazioni della competente autorità per la ricerca e soccorso in mare».

Rimangono comunque delle multe nel caso in cui venga violato un divieto di ingresso, ma le cifre sono notevolmente ridotte rispetto a quelle previste dal decreto “Sicurezza bis”. Ora infatti si rischia di dover pagare dai 10 mila ai 50 mila euro, e fino a due anni di carcere, come stabilito dal Codice della navigazione (art. 1102).

In generale, possiamo dire che le osservazioni fatte da Mattarella sono state recepite dal governo Conte II: da un lato, è stato esplicitato il criterio – quello del soccorso in mare – per valutare la «condotta concretamente posta in essere» delle navi interessate dalle disposizioni (anche se non state inserite distinzioni specifiche sulla loro «tipologia») e le «ragioni della presenza di persone accolte a bordo e trasportate»; dall’altro lato, le multe previste sono molto inferiori rispetto alla precedenti.

Le organizzazioni umanitarie che operano nel Mediterraneo hanno comunque accolto con cautela le novità del decreto del 6 ottobre.

«Sul soccorso in mare nonostante la modifica delle multe, quasi scontata dopo le osservazioni del Presidente della Repubblica, si mantiene l’impianto secondo il quale chi salva una vita, deve stare attento alle procedure, perché altrimenti rischia fino a “due anni di carcere”», ha scritto la ong Mediterranea. «Ancora una volta siamo allo stigma per chi è colpevole di operare soccorso».

La stessa Mediterranea ha poi sottolineato la difficoltà di avere a che fare con il «centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo» – esplicitamente indicato dal decreto – di un Paese come la Libia, che come abbiamo scritto in passato ha una guardia costiera colpevole di avere commesso in più occasioni violazioni dei diritti umani contro i migranti.

L’articolo 131-bis del Codice penale

La seconda osservazione del presidente della Repubblica sul decreto “Sicurezza bis” aveva riguardato invece l’inasprimento delle pene per alcuni comportamenti, come l’oltraggio, nei confronti dei pubblici ufficiali.

Il decreto “Sicurezza bis” aveva infatti modificato (art. 16) l’articolo 131-bis del Codice di procedura penale (C.p.p.), che regola l’esclusione della punibilità per «particolare tenuità del fatto». In parole semplici, questo articolo del Codice penale stabilisce le circostanze in cui non si è punibili se, per esempio, il fatto commesso è poco offensivo, se il danno procurato è lieve e se la condotta tenuta non è abituale.

Il decreto “Sicurezza bis” aveva esplicitato la non esclusione della punibilità per «particolare tenuità del fatto» se quest’ultimo era commesso nei confronti di «un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni», in tre casi specifici: quello di violenza o minaccia (art. 336 del C.p.p.), quello di resistenza (art. 337); e quello di oltraggio (art. 341-bis).

Che cosa aveva detto Mattarella

Nella lettera al presidente del Consiglio e ai presidente di Camera e Senato, Mattarella aveva espresso «perplessità» per questo intervento normativo.

In primo luogo, secondo il presidente della Repubblica, il termine «pubblico ufficiale» è troppo ampio: non si esaurisce con il riferimento alle sole Forze dell’ordine, ma arriva a comprendere soggetti che vanno dai «vigili urbani» ai «parlamentari», passando per le «guardie ecologiche regionali» e i «controllori dei biglietti di Trenitalia».

«Questa scelta legislativa – aveva scritto Mattarella – impedisce al giudice di valutare la concreta offensività delle condotte poste in essere, il che, specialmente per l’ipotesi di oltraggio a pubblico ufficiale, solleva dubbi sulla sua conformità al nostro ordinamento e sulla sua ragionevolezza nel perseguire in termini così rigorosi condotte di scarsa rilevanza e che, come ricordato, possono riguardare una casistica assai ampia e tale da non generare “allarme sociale”».

In secondo luogo, il presidente della Repubblica aveva sottolineato che non gli sembrava «ragionevole» escludere dalle nuove limitazioni introdotte dal decreto “Sicurezza bis” l’oltraggio a un magistrato in udienza, così come regolato dall’articolo 343 del Codice penale (non compreso nei tre casi specifici visti prima).

Come è cambiato l’articolo 131-bis

Il decreto-legge del 6 ottobre ha modificato (art. 7) l’articolo 131-bis del Codice penale, accogliendo entrambe le osservazioni di Mattarella.

Da un lato, l’esclusione della specifica causa di non punibilità per la particolare tenuità del fatto deve essere circoscritta al reato commesso nei confronti di un «ufficiale o agente di pubblica sicurezza» o di un «ufficiale o agente di polizia giudiziaria nell’esercizio delle proprie funzioni», e non più nei confronti di tutti i «pubblici ufficiali» (che come suggerito dal presidente della Repubblica, era una categoria troppo ampia).

Dall’altro lato, l’esclusione è stata estesa anche ai casi di oltraggio a un magistrato in udienza.

In conclusione

A 428 giorni dalla firma del Programma di governo, possiamo dire che Pd, M5s e gli altri partiti di maggioranza hanno mantenuto la promessa sulla revisione dei decreti “Sicurezza”.

Nel Programma si diceva infatti che i due provvedimenti del precedente governo Conte I, fortemente voluti dall’ex ministro dell’Interno Matteo Salvini, andassero modificati tenendo conto delle osservazioni fatte dal presidente della Repubblica Sergio Mattarella.

Per quanto riguarda il primo decreto “Sicurezza”, Mattarella aveva sottolineato che nell’accoglienza dovevano rimanere «fermi gli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato». Il 6 ottobre, il governo Conte II ha esplicitato queste parole nel nuovo decreto-legge sull’immigrazione e ha introdotto significative novità, come il ripristino di una forma di protezione molto simile a quella umanitaria e di un sistema di accoglienza diffusa.

Per quanto riguarda il secondo decreto “Sicurezza”, il presidente della Repubblica si era detto perplesso su due questioni, anch’esse risolte dal nuovo decreto del governo Conte II.

Da un lato, si è disposto che il divieto di ingresso in acque territoriali italiane non può essere valido per le navi che fanno operazioni di soccorso in mare, nel rispetto di una serie di criteri, e che le multe fino a un milione di euro sono abolite. Resta però il rischio di incorrere in sanzioni fino a 50 mila euro e a due anni di carcere, se non si rispettano le regole.

Dall’altro lato, è stata precisata la modifica fatta dal secondo decreto “Sicurezza” all’articolo 131-bis del Codice penale, quello sull’esclusione della punibilità per «particolare tenuità del fatto» per specifici casi, come oltraggio e violenza, nei confronti di pubblici ufficiali.

Il nuovo decreto del governo – recependo le indicazioni di Mattarella – ha specificato che l’esclusione della specifica causa di non punibilità per la particolare tenuità del fatto vale solo per alcuni pubblici ufficiali, e non tutti, e che va estesa anche all’oltraggio a un magistrato in udienza.

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