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Concorrenza

Il governo è di nuovo in difficoltà sulle concessioni balneari

22 maggio 2026
Le associazioni dei balneari chiedono più garanzie sulla messa a gara delle spiagge, ma il rischio è di violare ancora le regole europee sulla concorrenza
ANSA
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di Matteo Rossi
C’è ancora incertezza sul nuovo bando-tipo per le concessioni balneari, ossia lo schema nazionale previsto dal governo che dovrà standardizzare le gare pubbliche in conformità con la direttiva europea “Bolkestein”. Pagella Politica ha chiesto chiarimenti al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che però non ha risposto alle domande, spiegando di «non avere nuovi elementi in merito e di non potersi ancora pronunciare su un’eventuale data di pubblicazione».

Secondo alcune indiscrezioni che arrivano dalle associazioni di categoria, il confronto tra governo, regioni e comuni è ancora in corso. Il nodo sono i criteri da adottare, soprattutto quelli che potrebbero avvantaggiare gli attuali gestori degli stabilimenti balneari. Tra questi ci sono, per esempio, il punteggio da assegnare all’esperienza maturata e gli indennizzi da riconoscere a chi perde la gara. Criteri che, tra l’altro, sono già stati considerati anticoncorrenziali dalle norme europee e dalla giustizia amministrativa.

Lo schema di bando-tipo, che dovrebbe tracciare una direzione omogenea per i comuni nella redazione delle gare, è stato annunciato nel decreto-legge cosiddetto “Commissari”, approvato dal governo l’11 marzo e convertito in legge dal Parlamento lo scorso 9 maggio. Secondo l’articolo 8 del testo, il ministero avrebbe dovuto sottoporre entro 30 giorni uno schema alla Conferenza unificata, organismo di coordinamento tra Stato, regioni, province e comuni. Il tavolo di confronto è stato avviato il 17 aprile e le informazioni con i principi base circolano già tra regioni e comuni. Al momento, però, una linea condivisa non sembra essere stata ancora trovata.

La posizione dei sindacati

I rappresentanti dei balneari chiedono che il bando-tipo tenga conto della posizione degli attuali concessionari. «Noi dal bando-tipo ci aspettiamo che venga applicata la direttiva “Bolkestein”. Niente di più e niente di meno», ha affermato a Pagella Politica Antonio Capacchione, presidente del sindacato italiano balneari FIPE-Confcommercio.

La direttiva Bolkestein è stata emanata nel 2006 dalla Commissione europea e vincola gli Stati membri dell’Ue ad assegnare le attività economiche su suolo pubblico, tra cui le concessioni balneari, attraverso gare imparziali e trasparenti, senza possibilità di rinnovo automatico. Negli anni, però, l’Italia non si è mai davvero adeguata alla direttiva, del cui contenuto parleremo meglio più avanti. «Il terzo comma dell’articolo 12 stabilisce la facoltà degli Stati di poter tenere conto di motivi imperativi di interesse generale. Lo Stato può salvaguardare, in maniera corretta e proporzionale, coloro che hanno confidato nella tutela del legittimo affidamento», ha sottolineato Capacchione. Il legittimo affidamento è un principio che tutela chi, facendo affidamento su un beneficio o un diritto riconosciuto dallo Stato, ha preso decisioni operative o sostenuto investimenti economici, garantendo che tale situazione non venga modificata o revocata in modo improvviso.

Bisogna però precisare che il passaggio citato della direttiva Bolkestein consente agli Stati di tenere conto di motivi «d’interesse generale» – come salute pubblica, sicurezza, ambiente o tutela del patrimonio culturale – nella definizione delle procedure di gara, ma non garantisce automaticamente protezioni o vantaggi per chi già gestisce le concessioni. 

Secondo il presidente del sindacato balneari, comunque, lo Stato ha il dovere di tutelare le aziende esistenti. «Un concessionario che ha investito tutto quello che aveva per realizzare un’azienda non potrebbe neanche vantare di avere già un’attrezzatura o di aver maturato anni di esperienza. Tutto questo al momento non viene fatto», ha sostenuto il presidente del sindacato. Capacchione ha poi criticato la gestione della questione a livello nazionale. A suo avviso, comuni e regioni avrebbero mostrato «impegno» e «senso di responsabilità», mentre la politica nazionale si starebbe rimettendo troppo ai giudici. «Ma i giudici potranno chiarire la situazione solo tra qualche anno, dopo che saranno sorti i contenziosi. Nel frattempo, rischiamo di distruggere una parte preziosa per il turismo italiano».

Che cosa tutela la Bolkestein

Al netto delle posizioni del sindacato dei balneari, vale la pena ricordare perché la direttiva Bolkestein esiste e quali interessi intende tutelare. La normativa europea, emanata nel 2006 dalla Commissione europea, nasce per garantire che i beni pubblici — tra cui il demanio marittimo — vengano assegnati attraverso gare aperte e competitive, nell’interesse dei cittadini e di chi vuole entrare nel mercato.

I potenziali nuovi operatori che potrebbero partecipare alle gare restano di fatto esclusi da un sistema che, attraverso proroghe e rinnovi automatici, ha tenuto le concessioni nelle stesse mani per decenni. Lo stesso sistema che, nel frattempo, ha permesso al settore di crescere e prosperare ben oltre i timori agitati dalla categoria. Negli ultimi 15 anni, infatti, gli stabilimenti balneari sulle coste italiane sono aumentati. Secondo i dati di Unioncamere-Infocamere, dal 2011 al 2023 è stato registrato un incremento del 26 per cento, arrivando a 7.244 imprese, contro le 7.173 del 2021 (+1 per cento). Addirittura in alcune regioni le concessioni sono triplicate o raddoppiate, come nel caso della Sardegna, che registra un aumento del 190 per cento, o della Calabria, con un aumento del 110 per cento. 

Oltre al numero degli stabilimenti è aumentato anche il costo dei servizi offerti. Secondo il centro studi I.R.C.A.F, che si occupa di ricerche sui consumi, l’estate 2025 ha visto un aumento dei prezzi rispetto all’anno precedente. Per esempio, un ombrellone in terza fila con due lettini per una famiglia, in un giorno festivo, è costato in media 25,8 euro, con un aumento del 4,5 per cento rispetto al 2024. Una maggiorazione che, secondo l’istituto di ricerca, non è giustificata dall’inflazione che nel periodo in questione si attestava intorno all’1,9 per cento.

Il nodo dei canoni

Un altro tema riguarda il costo delle concessioni. Secondo gli ultimi dati della Corte dei Conti, nel 2023 gli attuali gestori hanno pagato un canone medio di circa 6 mila euro, per un introito complessivo di 155 milioni di euro. Si tratta di una cifra più alta rispetto al 2016, quando nelle casse dello Stato sono entrati circa 103 milioni euro.

Per la Corte, però, l’aumento rimane «ancora molto contenuto nonostante la sensibile, ancora parziale, rivalutazione dei valori unitari dei canoni avviata nel 2022 che, secondo le informazioni fornite dall’amministrazione fiscale, nel 2023 ha fatto registrare un incremento di oltre 26,3 milioni». Questo adeguamento non è però stato aggiornato nell’anno successivo. «La rideterminazione del valore dei canoni non ha tuttavia, trovato prosecuzione nel 2024. Permane, quindi, la necessità di apportare al sistema delle concessioni modifiche dirette ad assicurare una gestione più remunerativa per lo Stato».

L’organo giurisdizionale, infatti, si era già espresso nel 2021 sull’incongruenza tra il canone pagato dai concessionari e gli effettivi ricavi che le imprese hanno incassato con l’utilizzo di un bene demaniale.

Le mosse del governo

Dietro lo stallo sul bando-tipo ci potrebbe essere una storia già vista: quella degli indennizzi. Già a marzo 2025 il Ministero dell’Interno e quello delle Infrastrutture avrebbero dovuto approvare, insieme al Ministero dell’Economia, un decreto per stabilire i criteri di quantificazione di questi rimborsi. Ma lo schema del cosiddetto decreto “Indennizzi”, inviato al Consiglio di Stato per un parere, si è scontrato con una serie di rilievi tecnici che ne misero in dubbio la tenuta giuridica.

I giudici hanno sottolineato come non esista un fondamento automatico per il “legittimo affidamento” dei vecchi concessionari, ricordando che l’articolo 49 del Codice della navigazione prevede che, alla fine di una concessione, le opere non amovibili passino allo Stato senza alcun rimborso.

Secondo il Consiglio di Stato, inoltre, imporre al nuovo gestore il pagamento di indennizzi calcolati in modo generico rischierebbe di violare la direttiva “Bolkestein”, trasformandosi in un vantaggio indebito per il gestore uscente e in un disincentivo per chiunque voglia partecipare alle gare. Lo stop è arrivato anche dalla Commissione europea: in una lettera inviata al governo a luglio 2025 la commissione ha scritto che gli indennizzi creano un vantaggio ingiustificato per gli attuali gestori.

Cosa succede ai comuni che hanno già fatto le gare

Resta poi da capire che cosa accadrà ai comuni che hanno già avviato o concluso le gare in autonomia, senza aspettare il bando-tipo. È il caso di alcune amministrazioni locali in provincia di Savona come Pietra Ligure e Laigueglia che sono state obbligate a indire le gare a seguito di una sentenza del Tribunale amministrativo regionale (TAR) della Liguria o di alcuni comuni della riviera romagnola come Rimini o Ravenna.

Una scelta dovuta, che ora rischia di ritorcersi contro di loro. Secondo Capacchione non esiste una gara senza contenzioso, e i ricorsi hanno una conseguenza diretta e concreta: «Le spiagge rimangono bloccate e senza servizi per tutta la durata del procedimento». In alcuni casi, ha aggiunto il presidente del Sindacato italiano dei balneari, i problemi riguarderebbero anche la conformità dei progetti alle regole urbanistiche «per cui l’aggiudicatario si ritrova con una concessione che non può esercitare. Tutti questi problemi porteranno a dei contenziosi e i contenziosi porteranno alle spiagge abbandonate». Tra l’altro, se il bando-tipo avrà al suo interno dei criteri diversi rispetto a quelli usati dai comuni, «nulla vieta che chi ha perso la gara proceda per vie giudiziarie. I funzionari comunali, consapevoli di questo rischio, sono sempre più restii ad avventurarsi in gare che potrebbero paralizzare tutto».

In altre parole, i comuni che hanno indetto le gare in autonomia, senza aspettare il bando-tipo del governo o perché obbligati da sentenze della giustizia amministrativa, potrebbero trovarsi più esposti rispetto agli altri.

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