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Immigrazione

Il nuovo decreto sui migranti rischia di essere un fallimento

28 ottobre 2024
Secondo il ministro Nordio, permetterà di tenere aperti i centri in Albania. Ma varie norme sembrano indicare che i problemi del piano del governo non sono finiti
ANSA
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di Vitalba Azzollini
Il 24 ottobre è entrato in vigore il nuovo decreto-legge approvato dal governo per modificare la lista dei Paesi considerati “sicuri” dall’Italia e mantenere operativi i centri per migranti costruiti in Albania. Il provvedimento è stato preso dopo che il 18 ottobre il Tribunale di Roma non aveva convalidato il trattenimento dei primi 12 richiedenti asilo trasferiti in Albania, prendendo questa decisione sulla base di una recente sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. In una conferenza stampa, il ministro della Giustizia Carlo Nordio ha detto che i giudici italiani non hanno «ben compreso» la sentenza della Corte europea, sostenendo che questa non impedisce il trattenimento dei migranti in Albania e che il nuovo decreto-legge dovrà essere rispettato dai giudici.

Ma in concreto, che cosa prevede il nuovo provvedimento del governo? Davvero permetterà di superare le decisioni dei giudici italiani e la sentenza della Corte di giustizia dell’Ue? Oppure anche questo decreto-legge rischia di rimanere disapplicato? Punto per punto, facciamo chiarezza su una questione piuttosto articolata.

La sentenza della Corte di giustizia Ue

La sentenza della Corte di giustizia dell’Ue, su cui si è basata la decisione del Tribunale di Roma, è stata emessa il 4 ottobre. I magistrati europei erano stati chiamati in causa da un tribunale della Repubblica Ceca su un caso di un richiedente asilo moldavo proveniente dalla Transnistria, un territorio separatista e filorusso della Moldavia. La Repubblica Ceca considera la Moldavia un Paese sicuro, fatta eccezione appunto per la Transnistria. Dopo che l’istanza d’asilo del cittadino moldavo era stata respinta, il tribunale ceco aveva chiesto alla Corte di giustizia dell’Ue se la Moldavia potesse o meno essere considerato un Paese sicuro, visto che una parte del suo territorio non è considerata sicura dalla Repubblica Ceca.

Nella sua sentenza, la Corte di giustizia dell’Ue ha affermato che, in base alla direttiva europea n. 32 del 2013, un Paese può essere qualificato come «sicuro» a condizione che, «in modo generale e uniforme», al suo interno non si ricorra mai a «persecuzione, tortura, pene, trattamenti inumani o degradanti» e «che non vi sia alcuna minaccia dovuta alla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato internazionale o interno». La citata direttiva europea del 2013 consente agli Stati Ue di stilare una lista di Paesi sicuri e di trattare in maniera diversa le richieste di asilo dei migranti provenienti da questi Paesi (su questo punto torneremo tra poco).

Secondo la Corte di giustizia dell’Ue, un giudice di uno Stato membro ha il dovere di verificare l’inserimento di un Paese nella lista di quelli sicuri, valutando la situazione di fatto in questi Paesi e, quindi, se siano stati rispettati i criteri di sicurezza previsti dalla direttiva. Lo richiede l’articolo 46 della direttiva stessa, in tema di diritto a un ricorso per i richiedenti protezione internazionale: gli Stati Ue devono garantire che il tribunale davanti a cui viene impugnata la decisione sulla richiesta d’asilo svolga «un esame completo ed ex nunc sia dei fatti che del diritto». In parole semplici, un Paese non è automaticamente sicuro perché è semplicemente incluso in un’apposita lista: la sua sicurezza dev’essere oggetto di una valutazione del giudice.

La sentenza del Tribunale di Roma

Come anticipato, il 18 ottobre il Tribunale di Roma ha respinto con 12 decreti il trattenimento di altrettanti migranti portati nei centri in Albania. Questi decreti sono stati motivati dall’impossibilità di considerare come Paesi sicuri l’Egitto e il Bangladesh, gli Stati di provenienza dei migranti trattenuti, sulla base dell’interpretazione data dai giudici alla sentenza della Corte di giustizia dell’Ue. In concreto, la decisione del Tribunale di Roma ha determinato l’inapplicabilità della cosiddetta “procedura accelerata di frontiera” per i migranti provenienti dai Paesi considerati sicuri dall’Italia. Questa procedura prevede il fermo dei migranti per tutta la durata dell’esame della loro richiesta d’asilo e, come suggerisce il nome, ha l’obiettivo di arrivare a una risposta in tempi più rapidi rispetto alla procedura standard.

Ricordiamo che la creazione di centri di detenzione amministrativa a gestione italiana in Albania è stata prevista dal Protocollo firmato tra il governo italiano e quello albanese a novembre 2023, poi ratificato dal Parlamento a febbraio di quest’anno. La legge di ratifica dell’accordo equipara i centri in Albania alle zone di frontiera italiane: di conseguenza, in questi centri si applica la procedura accelerata di esame della richiesta di asilo per i migranti provenienti da un Paese di origine sicuro.

Inizialmente, la lista dei Paesi di origine considerati sicuri dall’Italia era contenuta in un decreto del Ministero degli Esteri, scritto insieme al Ministero dell’Interno e al Ministero della Giustizia. La versione più aggiornata di questo decreto, pubblicata a maggio 2024, conteneva 22 Paesi, tra cui i citati Egitto e Bangladesh. Buona parte di questi Paesi, però, presentano eccezioni ai criteri di “sicurezza” visti sopra: detto altrimenti, in questi Paesi i diritti non sono garantiti in alcune aree o per alcune categorie di persone. Questa mancanza di garanzie è descritta  nelle schede dedicate ai singoli Paesi sicuri, ottenute dall’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (ASGI) grazie a una richiesta di accesso civico generalizzato (più comunemente chiamata “FOIA”). Per esempio, la scheda dedicata all’Egitto parla di «detenzioni arbitrarie» e «arresti senza mandato», «episodi di violazione» del diritto di avere un processo equo, e delle persecuzioni delle forze dell’ordine contro le persone della comunità LGBT.

Di conseguenza, vista l’assenza dei criteri di “sicurezza” in alcune aree dei Paesi inseriti nella lista dei Paesi sicuri, il Tribunale di Roma ha stabilito che la procedura accelerata di frontiera – che come detto si svolge in Albania – non è applicabile a chi proviene da questi Paesi.

Il nuovo decreto-legge

Il nuovo decreto-legge approvato dal governo, entrato in vigore il 24 ottobre, ha modificato il decreto legislativo n. 25 del 2008, inserendovi all’interno la nuova lista dei Paesi di origine sicuri. Ora, di questa lista fanno parte 19 Paesi: Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo,  Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia. Questo elenco dovrà essere aggiornato periodicamente con un atto avente forza di legge – quindi, non più con un decreto ministeriale – e notificato alla Commissione europea.

Il nuovo decreto-legge ha eliminato il riferimento alla possibilità di designare come sicuro un Paese di origine con l’eccezione di alcune parti del suo territorio. L’unica possibilità rimasta è quella che consente di designare come sicuro un Paese, fatta eccezione di alcune «categorie di persone». In altre parole, un Paese può essere indicato come sicuro solo se lo è in ogni sua area, anche se non lo è per tutte le persone che vi si trovano. Il governo ha ritenuto così di adeguarsi alla pronuncia della Corte di giustizia dell’Ue del 4 ottobre. Ed è per questo motivo che ha eliminato dalla precedente lista dei Paesi sicuri tre Stati (Camerun, Colombia e Nigeria), che presentavano zone di pericolo. 

In più, il nuovo decreto-legge del governo ha introdotto la possibilità di fare ricorso alla Corte d’appello sulle impugnazioni dei dinieghi di asilo nelle procedure accelerate.

La “sicurezza” dei Paesi e i rimpatri

Nella conferenza stampa tenutasi dopo l’approvazione del decreto-legge, il ministro della Giustizia Carlo Nordio, il ministro dell’Interno Matteo Piantedosi e il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Alfredo Mantovano hanno fornito alcune spiegazioni sul nuovo provvedimento del governo, alla luce della pronuncia della Corte di giustizia dell’Ue.

Secondo Nordio, i giudici europei si sono limitati ad affermare, sulla base del caso di specie relativo a Moldavia e Transnistria, che la “sicurezza” deve riguardare tutto il territorio del Paese, e non invece anche ogni categoria di persone, come hanno capito i giudici di Roma. A quanto sostenuto dal ministro si può obiettare che la Corte di giustizia dell’Ue è andata in realtà oltre il caso esaminato e ha fornito una lettura complessiva della normativa europea, affermando un principio chiave: l’espressione «in modo generale e uniforme», contenuta nella direttiva in riferimento a «un Paese», e non solo a sue parti, richiede che la sicurezza sussista per ogni categoria di persone e su tutta la superficie del Paese stesso.

Secondo Nordio, poi, il Tribunale di Roma non ha compiuto alcuna valutazione specifica della situazione dei migranti, che invece sarebbe stata doverosa per superare la qualificazione di Paese sicuro, come la Corte di giustizia dell’Ue avrebbe richiesto «nei punti 87, 88, 89 e 90» della sua sentenza del 4 ottobre. Ma quei punti riguardano i giudici che esaminano il ricorso contro il diniego della richiesta di asilo, non i giudici che decidono sulla convalida del trattenimento del migrante. Soprattutto, questi ultimi devono pronunciarsi entro quarantott’ore, e un esame accurato della situazione individuale del migrante sarebbe impossibile da fare in due giorni.

Come spiegato, in Albania si applica la procedura accelerata di frontiera, che è una procedura sommaria, fondata su automatismi, poiché si basa sul presupposto che i migranti non abbiano diritto all’asilo, in quanto provenienti da Paesi sicuri. Dunque, i giudici che decidono sulla convalida del fermo di uno straniero devono valutare se sussista la sola ragione che giustifica il trattenimento stesso: l’effettiva sicurezza del Paese di provenienza, che costituisce la condizione per l’applicabilità della procedura accelerata. Se il Paese non è sicuro, pur se inserito nell’elenco di quelli sicuri, non si applica la procedura accelerata, ma quella ordinaria, che si può svolgere solo in Italia. Nell’ambito di quest’ultima, il migrante è sottoposto a una valutazione effettuata in tempi idonei a consentire un esame della sua condizione personale, nonché della possibilità o meno di ricomprenderlo in una delle categorie i cui diritti vengono violati nel Paese d’origine. Se il richiedente non vi rientra, potrà essere rimpatriato.

Quindi, non è vero che in base alla sentenza dei giudici europei nessuno potrà mai più essere rimandato indietro al suo Paese di origine perché nessun Paese può dirsi davvero sicuro. La pronuncia della Corte di giustizia dell’Ue impedisce solo di sottoporre alla procedura di frontiera chi proviene da un Paese non totalmente sicuro, ferma restando l’applicabilità della procedura standard che è condotta in Italia.

Il valore delle sentenze della Corte di giustizia dell’Ue

In conferenza stampa, Nordio ha detto anche che la sentenza della Corte di giustizia dell’Ue «non è una direttiva e non è nemmeno vincolante in via generale astratta», cioè per tutti, e non solo per il giudice che ha sollevato la questione dinanzi alla Corte stessa. Quanto affermato dal ministro non ha fondamento, tant’è che il 22 ottobre un portavoce della Corte di giustizia dell’Ue ha precisato che le sentenze della Corte «sono immediatamente vincolanti per gli Stati membri». Questa efficacia si fonda sul regolamento di procedura della Corte di giustizia dell’Ue e sulle indicazioni fornite dalle sentenze della Corte stessa (si veda per esempio qui e qui). 

Con una sentenza del 1989, la Corte Costituzionale ha stabilito che la Corte di giustizia dell’Ue è l’«interprete qualificato» del diritto europeo e, di conseguenza, «ne precisa autoritariamente il significato con le proprie sentenze e, per tal via, ne determina, in definitiva, l’ampiezza e il contenuto delle possibilità applicative». Con una sentenza del 2007, la Corte Costituzionale ha ribadito che le decisioni della Corte di giustizia dell’Ue «hanno, al pari delle norme dell’Unione direttamente applicabili cui ineriscono, operatività immediata negli ordinamenti interni». Anche la Corte di Cassazione, con varie sentenze, ha da tempo riconosciuto alle pronunce della Corte di giustizia dell’Ue «valore normativo» in via generale, affermando che queste hanno un’efficacia «vincolante, diretta e prevalente sull’ordinamento nazionale».

La disapplicazione del nuovo decreto-legge

Nordio ha dichiarato che il nuovo decreto-legge non potrà essere disapplicato dai tribunali, essendo una fonte primaria, e non più secondaria, come il precedente decreto interministeriale. «Se lo ritiene incostituzionale», il giudice «può fare ricorso» alla Corte Costituzionale, ha detto il ministro della Giustizia. Anche questa affermazione sembra priva di fondamento: i tribunali, infatti, potranno disapplicare il nuovo decreto-legge come hanno fatto per il decreto ministeriale, in quanto contrasta con la normativa europea. Il principio della prevalenza del diritto europeo sul diritto nazionale (in questo caso italiano) vale rispetto a qualunque fonte.

Eventualmente, i giudici potranno fare ricorso alla Corte costituzionale, ma a differenza di quanto sostiene Nordio questa non è l’unica strada loro consentita. Il ricorso alla Corte Costituzionale avrebbe l’obiettivo di ottenere l’annullamento del nuovo decreto-legge, così da non proseguire all’infinito con la sua disapplicazione per contrasto con la direttiva europea, come interpretata dalla Corte di giustizia dell’Ue. Difficilmente però la Corte Costituzionale, se fosse chiamata in causa, contraddirebbe la sentenza della Corte di giustizia dell’Ue. E se avesse dubbi sulla corretta interpretazione della direttiva, potrebbe rivolgersi alla stessa Corte di giustizia.

In alternativa al ricorso alla Corte Costituzionale, i giudici potrebbero rivolgersi direttamente alla Corte di giustizia dell’Ue per ottenere l’interpretazione della già citata direttiva del 2013, proprio come ha fatto il tribunale della Repubblica Ceca sul caso del richiedente asilo moldavo.  Questo potrà avvenire a meno che essi non reputino che la sentenza della Corte di giustizia dell’Ue dello scorso 4 ottobre sia dirimente anche in relazione al nuovo decreto-legge del governo, e quindi si limitino a disapplicarlo, in attuazione del citato principio del primato del diritto europeo su quello nazionale.

I ricorsi alla Corte di Cassazione

La recente sentenza della Corte di giustizia dell’Ue è vincolante anche per la Corte di Cassazione, alla quale qualche mese fa i giudici di Roma hanno presentato un ricorso per chiarire l’interpretazione della valenza della lista dei Paesi sicuri contenuta nel decreto del Ministero degli Esteri. La decisione della Corte di Cassazione è attesa per dicembre ed è probabile che questa non si discosterà dalla sentenza dei giudici europei, che – lo ricordiamo – è vincolante. Anzi: la Corte di Cassazione potrebbe richiamare proprio questa sentenza della Corte di giustizia dell’Ue come decisiva sulla questione.

Anche il Ministero dell’Interno ha presentato ricorso contro la decisione del Tribunale di Roma che non ha convalidato il trattenimento dei migranti nei centri in Albania. Il ministero ha chiesto l’intervento della Cassazione per chiarire se, nel caso di un Paese che non presenti criticità sul suo territorio nazionale, sia legittimo negare la convalida del trattenimento per violazioni nei confronti dei diritti di alcune specifiche categorie di soggetti. La richiesta alla Cassazione è stata effettuata in ragione degli elementi di novità e delle «questioni di massima di particolare rilevanza e delicatezza» che il caso presenta, e per scongiurare «l’ulteriore moltiplicarsi di un contenzioso seriale e una situazione di incertezza interpretativa». 

Nel merito, il ministero ha lamentato la mancanza di un’adeguata motivazione da parte dei giudici di Roma, tale da giustificare la disapplicazione della designazione del Paese di provenienza dei migranti come di origine sicura. Non essendo stato accertato dal Tribunale di Roma che gli stranieri corressero gravi motivi di pericolo personale in caso di rimpatrio, né che appartenessero in concreto a categorie di soggetti a rischio, «il decreto di trattenimento doveva essere convalidato», secondo il Ministero dell’Interno. Visto quanto detto sopra, è improbabile – sebbene non ci sia ancora certezza a riguardo – che la Cassazione si discosti da quanto deciso dalla Corte di giustizia dell’Ue.

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