Pubblicato: venerdì 22 maggio 2020
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Un passo verso un debito comune europeo? Guida al Recovery Fund

Il 18 maggio il presidente francese Emmanuel Macron e la cancelliera tedesca Angela Merkel hanno proposto un piano da 500 miliardi di euro per finanziare il Recovery Fund, un fondo europeo pensato per aiutare i 27 Paesi membri dell’Unione europea a riprendersi dalla crisi economica causata dall’epidemia di nuovo coronavirus.

Al momento non ci sono certezze riguardo all’ammontare esatto del fondo o alle modalità di attivazione, anche se la proposta franco-tedesca ha gettato le basi per la futura trattativa. La presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen dovrebbe presentare il Recovery Plan – la risposta complessiva dell’Unione alla pandemia di Covid-19, che comprenderà quindi anche il Recovery Fund – il prossimo 27 maggio, nel corso di una seduta plenaria straordinaria del Parlamento europeo.

Nel dibattito politico italiano, comunque, la situazione rimane piuttosto confusa: il presidente del Consiglio Giuseppe Conte, per esempio, ha definito i possibili finanziamenti ipotizzati da Francia e Germania come «a fondo perduto» mentre il leader della Lega Matteo Salvini ha parlato di «prestito».

Vediamo allora di fare un po’ di chiarezza, ricostruendo da dove nasce l’idea per il Recovery Fund, in che cosa consiste la proposta avanzata da Francia e Germania, che cosa sappiamo sul suo possibile funzionamento e i problemi che potrebbe porre in termini di bilancio europeo.

Come e quando è nata l’idea del Recovery Fund

Del Recovery Fund si è iniziato a discutere il 9 aprile nel corso della riunione dell’Eurogruppo, l’organo che riunisce i ministri delle Finanze dei 19 Paesi dell’eurozona. In quell’occasione, i ministri si erano impegnati a «lavorare a un Recovery Fund per preparare e sostenere la ripresa, fornendo fondi attraverso il bilancio Ue».

La volontà di realizzare il fondo è stata poi confermata anche durante la riunione del Consiglio Europeo, l’organo che riunisce i capi di Stato e di governo dell’Ue, il 23 aprile. Nel comunicato stampa rilasciato dal Consiglio europeo il Recovery Fund viene definito come una misura «necessaria e urgente» e viene chiesto alla Commissione europea di «calcolare i fondi necessari e presentare in tempi stretti una proposta commisurata alla sfida che stiamo affrontando».

L’argomento è poi stato ripreso alla plenaria del Parlamento europeo del 13 maggio, dove la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha elencato alcune caratteristiche generali che il fondo dovrebbe avere.

Secondo quanto affermato in quell’occasione, il Recovery Fund sarà collegato al budget pluriennale europeo, le sue risorse saranno distribuite attraverso i programmi europei e si concentreranno nelle aree dove c’è più necessità e più potenziale; sarà uno strumento a breve termine; includerà la possibilità di ottenere sovvenzioni e permetterà agli Stati che lo vorranno di anticipare parte degli investimenti. I dettagli sulle modalità di attivazione, e sulla disponibilità economica che ne risulterà, non sono però stati chiariti.

Il Recovery Fund si aggiungerebbe al pacchetto di misure finanziate direttamente dall’Ue per far fronte ai danni economici causati dalla pandemia di Covid-19. Al momento, queste iniziative consistono principalmente nel fondo Sure contro la disoccupazione, nel Pandemic Crisis Support (il nuovo strumento del Mes pensato per l’emergenza coronavirus), e nel supporto della Banca europea degli investimenti (ne abbiamo parlato qui).

La proposta franco-tedesca

Prima ancora che la Commissione europea presentasse il 27 maggio la sua proposta complessiva sui vari strumenti con cui rispondere alla crisi causata dalla pandemia di Covid-19, i vari Stati membri dell’Unione europea hanno iniziato a posizionarsi a proposito delle varie questioni. Il 18 maggio Francia e Germania, che sono le due principali economie dell’Unione europea (davanti all’Italia), e che storicamente sono spesso state il “motore” dei progressi a livello comunitario, hanno presentato una proposta concreta sul funzionamento del Recovery Fund, che in parte ricalca e in parte si discosta da quanto preannunciato dalla presidente Von der Leyen il 13 maggio.

La proposta franco-tedesca prevede l'emissione da parte della Commissione europea di titoli di debito sui mercati per 500 miliardi di euro, che verrebbero inseriti nel Multiannual financial framework (Mff), il bilancio pluriennale della Ue, per il periodo 2021-2027. Il prossimo Mff non è ancora stato approvato ma lo scorso dicembre la Commissione ha proposto la cifra di 1.087 miliardi di euro. Il Recovery Fund, quindi, rappresenterebbe un aumento pari quasi al 50 per cento del bilancio pluriennale europeo.

I ricavi derivanti dall’emissione dei titoli, secondo la proposta franco-tedesca, verrebbero incanalati in programmi legati al budget europeo – così come succede ad esempio per gli aiuti distribuiti tramite il Fondo di coesione o il Fondo europeo di sviluppo regionale – e destinati alle aree e ai settori più colpiti dalle conseguenze della pandemia.

Nel documento rilasciato congiuntamente da Francia e Germania si legge che le modalità di utilizzo dei fondi dovranno essere «in linea con le priorità europee» e gli Stati beneficiari dovranno dare precedenza agli investimenti nei settori della transizione digitale ed ecologica, la ricerca e l’innovazione.

Ma come verrà ripagato il debito creato dal Recovery Fund?

Il nodo del rimborso

Come abbiamo detto, nella proposta di Berlino e Parigi le spese legate al fondo sarebbero finanziate tramite l’emissione di titoli di debito sul mercato da parte della Commissione Europea: debito che però, prima o poi, dovrà essere ripagato. Le modalità precise non sono ancora state definite, ma Francia e Germania ipotizzano un piano di rientro a lungo termine che possa estendersi anche oltre il prossimo bilancio pluriennale (quindi oltre il 2027).

Come abbiamo spiegato di recente, secondo gli esperti le possibilità sono sostanzialmente due: il debito potrà essere ripagato tramite contributi versati dagli Stati membri oppure grazie alla creazione di nuove risorse proprie europee, ad esempio introducendo nuove tasse comunitarie, come la web tax. Questa tassa, seppure con un nome leggermente diverso («fair taxation of the digital economy within the Union»), è citata esplicitamente nel comunicato stampa rilasciato da Francia e Germania, insieme alla Common consolidated corporate tax base, un unico set di regole comuni europee per calcolare i profitti tassabili delle società nell’Unione.

Queste riforme – web tax e Common consolidated corporate tax base – sono oggetto di discussione a livello europeo già da anni, ma fino ad ora nessuna delle due proposte si è concretizzata.

L’inserimento di nuove tasse, in ogni caso, permetterebbe all’Ue di diminuire la dipendenza dell’Ue dai contributi versati dagli Stati. Nel bilancio 2014-2020, infatti, le contribuzioni statali basate sulla ricchezza nazionale dei vari Paesi Ue (GNI-based own resources) costituivano* il 65,9 per cento delle entrate totali. Il 23,9 per cento era costituito da risorse più propriamente europee (i dazi doganali, le quote sullo zucchero e una parte dell’Iva riscossa dagli Stati membri), il 9,9 per cento da «altre entrate» e circa lo 0,4 per cento dal surplus del precedente bilancio.

Ma anche nel caso in cui fossero gli Stati a dover ripagare nel corso degli anni il debito contratto dall’Ue per finanziare il Recovery Fund, aumentando il proprio contributo al bilancio europeo, quasi certamente la cifra versata non sarebbe pari a quella ricevuta. Come abbiamo spiegato di recente, infatti, i contributi sarebbero proporzionati alla ricchezza del Paese e uno Stato come la Germania si troverebbe a versare più di tutti.

Ma visto che il Recovery Fund distribuirebbe le risorse a chi è più colpito, la Germania — che sembra destinata a subire meno degli altri le conseguenze della pandemia in termini di calo del Pil, mentre l’Italia sarebbe tra i più danneggiati insieme a Grecia e Spagna — riceverebbe meno di altri. Quindi, come detto, non ci sarebbe proporzionalità tra quanto versato e quanto ricevuto. Il meccanismo sarebbe quindi – in linea di principio – redistributivo, trasferendo di fatto risorse dai Paesi meno colpiti a quelli più danneggiati.

Le reazioni degli altri Stati alla proposta franco-tedesca

La proposta franco-tedesca è stata accolta favorevolmente dalla presidente della Commissione Ue Ursula von der Leyen e dalla presidente della Banca centrale europea (Bce) Christine Lagarde. Reazione positiva anche dal vicepresidente della Commissione Ue Valdis Dombrovskis, che a margine del Consiglio di economia e finanza (Ecofin) del 19 maggio ha affermato: «La settimana prossima presenteremo il piano di ripresa dell’Unione, basato sul bilancio pluriennale. Questo includerà un forte strumento di ripresa [...] e, a questo proposito, accolgo la proposta arrivata da Francia e Germania, che riflette la reale portata delle sfide affrontate dalla nostre economie».

Per quanto riguarda i governi nazionali, il presidente del Consiglio italiano Giuseppe Conte ha affermato che «la proposta franco-tedesca è un primo passo importante nella direzione auspicata dall'Italia» ma ha poi ricordato che «per superare la crisi e aiutare imprese e famiglie serve ampliare il Recovery Fund».

Sulla stessa linea il suo omologo spagnolo Pedro Sánchez, che su Twitter ha descritto la proposta come «un avanzamento positivo nella giusta direzione, in linea con le nostre richieste» ma ha poi affermato che «ora l’Unione Europea deve proporre un pacchetto di aiuti consono».

Netta, invece, l’opposizione del cancelliere austriaco Sebastian Kurz, che ha dichiarato: «La nostra posizione non cambia. Siamo pronti ad aiutare gli altri Paesi europei tramite prestiti», confermando – come abbiamo scritto – che il Recovery Fund proposto da Francia e Germania non si concretizza in “prestiti”, come invece fa il Mes. A lui si sono uniti Danimarca, Svezia e Paesi Bassi, che non vogliono rischiare di farsi carico di ulteriori spese e preferirebbero quindi che gli Stati beneficiari di aiuti economici europei fossero tenuti a ripagare direttamente quanto ricevuto.

I prossimi passaggi

Il Recovery Fund ipotizzato da Merkel e Macron rimane per ora una proposta. Essendo legato al Multiannual financial framework, il piano avrà bisogno dell’approvazione unanime da parte di tutti i 27 Stati membri dell’Ue. Questo potrebbe rappresentare un problema dato che, come abbiamo visto, ci sono diversi Paesi contrari all’idea di finanziare la ripresa tramite sovvenzioni invece che prestiti. Inoltre, arrivare a una decisione comune sul prossimo Mff 2021-2027 era complicato già prima della pandemia a causa delle divergenze tra Stati.

È poi possibile che altri Stati decidano di presentare proposte alternative per il Recovery Fund. Il cancelliere austriaco Sebastian Kurz, ad esempio, ha già fatto sapere che intende ribattere al piano franco-tedesco tramite una proposta condivisa da Austria, Danimarca, Svezia e Paesi Bassi.

Il 18 maggio, commentando l’idea arrivata da Parigi e Berlino, von der Leyen ha detto che la Commissione sta attualmente «lavorando ad una proposta che terrà conto dei contributi di tutti i Paesi membri e del Parlamento Europeo» ma anche un’eventuale proposta della Commissione non porrebbe fine ai negoziati. Quindi, insomma, la strada da fare prima di avere certezze sullo strumento del Recovery Fund è ancora lunga.

In conclusione

La proposta franco-tedesca circa il Recovery Fund, un fondo europeo pensato per aiutare i Paesi membri a riprendersi dalla crisi economica causata dalla pandemia di nuovo coronavirus, è al centro del dibattito italiano e internazionale degli ultimi giorni.

Il fondo era stato annunciato dal Consiglio Europeo del 9 aprile, ma le modalità di funzionamento non sono ancora state decise. La proposta congiunta dei governi di Francia e Germania del 18 maggio e potrebbe porre le basi per la trattativa futura.

Questa proposta franco-tedesca prevede l’emissione da parte della Commissione europea di titoli di debito per 500 miliardi di euro, i cui ricavi verranno immessi in un fondo e divisi attraverso i programmi europei tra i vari Paesi europei sotto forma di sovvenzioni. Non ci sono certezze riguardo alle modalità con cui con l’Unione dovrà rimborsare il debito creato, ma le opzioni principali sono due: tramite contributi a carico degli Stati oppure introducendo nuove tasse, come ad esempio un web tax.

Il piano presentato da Merkel e Macron è stato accolto in modo generalmente positivo dalle istituzioni europee (che avevano già avanzato ipotesi simili) ma, allo stesso tempo, è stato criticato da un gruppo di Paesi guidati dal cancelliere austriaco Sebastian Kurz, che intende infatti presentare una controproposta.

Legato al bilancio pluriennale europeo 2021-2027, il Recovery Fund avrà bisogno dell’approvazione unanime da parte di tutti gli Stati membri. Questo rischia di allungare notevolmente i tempi, annacquare il contenuto dell’accordo e ritardare l’effettiva entrata in vigore del programma di aiuti.


*Percorso: selezionare “Revenue” dal menù a tendina.

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