Pubblicato: lunedì 19 agosto 2019
Photo: Ansa
Ci sono “scadenze” per nuove elezioni?

Il 20 agosto, il presidente del Consiglio Giuseppe Conte si presenterà in Senato per rendere delle comunicazioni sull’attuale crisi di governo, dopo che a inizio mese la Lega ha presentato una mozione di sfiducia nei suoi confronti.

Nelle ultime due settimane, la stampa ha raccolto i possibili scenari futuri, che vanno da un Conte bis (con un eventuale rimpasto di governo) a una nuova maggioranza (sostenuta da Movimento 5 stelle e Partito democratico), passando per un governo tecnico o istituzionale.

Sullo sfondo resta l’ipotesi di andare al voto.

Ma esistono delle scadenze tecniche oltre alle quali non si possono organizzare nuove elezioni? Oppure qualsiasi data andrebbe bene?

Che cosa dice la Costituzione

Nel caso in cui Conte si dimettesse o venisse sfiduciato, inizierebbero le cosiddette “consultazioni” del presidente della Repubblica, per capire se esiste la possibilità di trovare una maggioranza alternativa all’interno dell’attuale Parlamento.

Le consultazioni sono una convenzione costituzionale, ossia non sono espressamente previste dalla Costituzione. Quest’ultima, però, sancisce il potere del presidente della Repubblica di sciogliere le Camere in mancanza della possibilità di formare un nuovo governo.

L’articolo 88 della Costituzione dice infatti: «Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse».

Questo potere viene con una limitazione temporale. La Costituzione continua infatti: «Non può esercitare tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato, salvo che essi coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura».

Quest’ultimo periodo è il cosiddetto “semestre bianco”, introdotto per evitare che il presidente della Repubblica – a ridosso della scadenza del suo mandato – decida di sciogliere le camere per sperare in una nuova maggioranza che ne faciliti una sua rielezione al Colle.

In caso di impossibilità di formare un nuovo governo perché non c’è più una maggioranza in Parlamento, il presidente della Repubblica può decidere di sciogliere le Camere e quindi, di fatto, è necessario tornare a votare.

Come spiega un approfondimento di novembre 2018 di Openpolis, il potere di sciogliere le Camere è comunque «un potere complesso, su cui pesano, a seconda del contesto, altri poteri costituzionali. Infatti lo scioglimento anticipato è quasi sempre stato “funzionale” ovvero dovuto all’impossibilità di trovare una maggioranza parlamentare».

L’articolo 61 della Costituzione stabilisce poi che «le elezioni delle nuove Camere hanno luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti [Camere]. Finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti».

Più in là di 70 giorni dallo scioglimento del Parlamento, insomma, non si può andare. Ma esiste anche un limite minimo di giorni che bisogna aspettare per poter andare alle urne?

I 45 giorni (che poi sono 60)

Per rispondere a questa domanda, bisogna guardare a un vecchio decreto del presidente della Repubblica, che a marzo 1957 aveva stabilito alcune norme specifiche per l’elezione della Camera dei deputati.

L’articolo 20 di quel decreto dice che le liste dei candidati non possono essere presentate oltre il quarantacinquesimo giorno prima della data del voto. Messa in positivo, almeno 45 giorni devono passare tra la presentazione delle liste e il voto.

In realtà questo vincolo si allunga se si prende in considerazione il voto degli italiani all’estero (regolato da un decreto del presidente della Repubblica del 2003). In questo caso, infatti (art. 5, comma 8), il ministero dell’Interno deve comunicare a quello degli Esteri l’elenco provvisorio degli italiani residenti all’estero e aventi diritto di voto almeno 60 giorni prima delle nuove elezioni.

Ricapitolando: a normativa vigente, per convocare nuove elezioni servono comunque almeno 60 giorni, visti i tempi per la presentazione delle liste. In base alla Costituzione, c’è anche un termine massimo: 70 giorni dallo scioglimento delle Camere.

Queste sono scadenze, per così dire, tecniche: sono stabilite dalla Costituzione o da altre leggi, e per essere scavalcate andrebbe modificato l’attuale ordinamento.

E le famose “finestre elettorali”?

In Italia nulla vieta dunque – rispettati i termini appena visti – che si possa votare in qualsiasi giorno dell’anno.

Nel linguaggio giornalistico e politico, è però diffuso il termine “finestra elettorale”, che indica un periodo oltre il quale sarebbe sconsigliato andare alle urne.

In concreto, sorpassata una specifica data (e dunque chiusasi la “finestra”) le elezioni diverrebbero di fatto poco praticabili a causa di altre scadenze.

Si potrebbe, per esempio, votare legittimamente in piena estate, ma questa resta solo un’ìpotesi di scuola: durante le vacanze estive, l’esercizio del voto ad agosto sarebbe reso difficile per moltissimi elettori italiani.

Le scadenze politiche

In aggiunta alle scadenze tecniche, esistono infatti delle scadenze politiche oltre le quali la possibilità di andare al voto si ridurrebbe sempre di più.

Come abbiamo visto, la decisione di sciogliere le camere e andare al voto spetta al presidente della Repubblica: è lui che valuta se ci sono le condizioni per chiamare gli italiani alle urne.

Tra queste condizioni, ci sono alcune scadenze che in autunno il nostro Paese deve rispettare nei confronti dell’Unione europea e per l’approvazione della nuova legge di Bilancio.

Come spiega un approfondimento della Camera dei deputati, questi limiti temporali sono più o meno ferrei a seconda dei casi, e come vedremo più avanti richiedono comunque un coinvolgimento del governo e del Parlamento.

27 settembre

Come spiega il sito del Ministero dell’Economia, entro il 27 settembre di ogni anno il governo in carica presenta alle Camere la cosiddetta “Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza”(abbreviata in “Nadef”) che aggiorna le previsioni economiche e di finanza pubblica del Def pubblicato ad aprile, «in relazione alla maggiore disponibilità di dati ed informazioni sull’andamento del quadro macroeconomico e di finanza pubblica».

Questa nota – che deve essere approvata da Camera e Senato con una risoluzione – «contiene l’aggiornamento degli obiettivi programmatici, che tiene conto anche delle eventuali osservazioni formulate delle istituzioni Ue competenti nelle materia relative al coordinamento delle finanze pubbliche degli Stati membri».

L’ultima Nadef, approvata il 27 settembre 2018 dal Consiglio dei ministri, aveva tra i suoi punti principali la sterilizzazione delle clausole di salvaguardia per l’Iva e l’introduzione del reddito di cittadinanza e di “quota 100”.

15 ottobre

In base a un regolamento europeo approvato nel 2013 (n. 473), entro il 15 ottobre di ogni anno ciascuno Stato Ue trasmette alla Commissione europea il cosiddetto “Documento programmatico di bilancio” (Dpb), che illustra all’Europa il proprio progetto di bilancio per l’anno successivo. Tra le altre cose, questo documento contiene l’obiettivo di saldo di bilancio e le proiezioni delle entrate e delle spese.

Il 23 ottobre 2018, la Commissione Ue aveva bocciato il Documento programmatico di bilancio inviato dall’Italia – prima volta nella storia per uno Stato membro – chiedendo, per esempio, di ridurre il deficit previsto per il 2019.

20 ottobre-31 dicembre

La fase di attuazione degli obiettivi programmatici del governo (contenuti nel Def e nella Nadef) deve essere realizzata in autunno, attraverso la presentazione alle Camere del disegno di legge di Bilancio entro il 20 ottobre di ciascun anno. Questo provvedimento stabilisce la manovra triennale di finanza pubblica, valida quindi per i tre anni successivi.

La data però non è così vincolante: l’anno scorso il governo Conte non ha rispettato questa scadenza.

La legge di bilancio dello Stato deve essere comunque adottata e definita ogni anno entro il 31 dicembre, data in cui termina l'esercizio finanziario (in base all’articolo 20 della legge n. 196 del 2009).

Quest’ultima data è ineludibile: entro fine anno, il Paese ha sempre bisogno di una nuova legge di bilancio, o comunque di una legge che sancisca l’ingresso nel cosiddetto “esercizio provvisorio” (che vedremo meglio più avanti).

Chi fa che cosa?

La prima domanda da porsi è però: “Se si decide di andare alle elezioni, chi si fa carico delle scadenze appena elencate?”. Quale governo, e con che Parlamento?

In caso di dimissioni del presidente del Consiglio o di scioglimento delle Camere, l’Italia non rimarrebbe senza governo. È frutto di una prassi costituzionale infatti che l’esecutivo resti in carica per quello che in gergo si chiama “disbrigo degli affari correnti”.

Basti ricordare che ad aprile 2018 il Consiglio dei ministri – sotto la guida di Paolo Gentiloni – approvò il Documento di economia e finanza nonostante due mesi prima si fossero tenute le elezioni politiche che avevano nominato un nuovo Parlamento. In quel caso, non si era ancora trovato un accordo per formare un nuovo governo.

Discorso analogo vale per il Parlamento, anche dopo lo scioglimento delle Camere. Come abbiamo visto prima, poi, finché non sono riunite le nuove Camere (dopo le elezioni) sono prorogati i poteri delle precedenti.

Ma il “disbrigo degli affari correnti” significa che il governo e il Parlamento manterrebbero gli stessi poteri di prima? Su questo c’è dibattito, soprattutto per quanto riguarda il governo.

Come ha spiegato Lorenzo Cuocolo, professore associato di Diritto pubblico comparato alla Bocconi di Milano, in un articolo del 2013 su lavoce.info, «la dottrina costituzionalistica non offre una ricostruzione univoca dei poteri del governo dimissionario. Alcuni autori offrono una lettura fortemente restrittiva, parlando di “organo straordinario” o di organo “meramente amministrativo”, e non più politico. L’opinione prevalente, tuttavia, è che la natura del governo non muti e che la restrizione dei poteri derivi dalla prassi e dalla correttezza costituzionale».

In linea di principio, quindi, un esecutivo in carica per il disbrigo degli affari correnti potrebbe sia rispettare le scadenze con l’Ue sia presentare una legge di Bilancio da far approvare al Parlamento, ma spetta al presidente della Repubblica stabilire se questa opzione abbia una sua valenza da un punto di vista politico.

Discorso simile vale per il Parlamento. Come spiega un approfondimento di Nomos Centro Studi Parlamentari di gennaio 2018, «per quanto concerne l’attività legislativa di Camera e Senato, la prassi consente di procedere all’esame di quei progetti di legge connessi ad adempimenti costituzionalmente dovuti ovvero urgenti e indifferibili. In questa categoria, rientrano i disegni di legge di conversione di decreti-legge, i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali ed i disegni di legge recanti attuazione di obblighi comunitari».

L’esercizio provvisorio

Nel caso in cui non si riuscisse ad approvare una legge di Bilancio entro il 31 dicembre, l’Italia entrerebbe nel cosiddetto “esercizio provvisorio”. Anche su questo punto la Costituzione non dice molte cose.

L’articolo 81 stabilisce che «le Camere ogni anno approvano con legge il Bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal governo. L’esercizio provvisorio del Bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi».

Anche l’esercizio provvisorio richiede comunque una legge per entrare in vigore. L’ultima volta che l’Italia è entrata in esercizio provvisorio è stato alla fine del 1987.

Il rischio legato a questa opzione – seppure percorribile – è quello di mostrare il nostro Paese come debole e instabile dal punto di vista finanziario, e non in grado di rispettare gli impegni presi a livello comunitario sui vincoli di bilancio.

Conclusione

Una volta sciolte le Camera, le nuove elezioni devono tenersi entro un minimo di 60 giorni e un massimo di 70 giorni. Queste sono le scadenze tecniche da rispettare per tornare alle urne.

In generale, dunque, si può votare in qualsiasi periodo e giorno dell’anno, anche se di fatto le 18 elezioni politiche – dal 1948 a oggi – si sono tenute sempre nella prima metà dell’anno: tra febbraio (una volta, il 24 febbraio 2013) e giugno (cinque volte, con la data più “lontana” il 26 giugno 1983).

Esistono però delle scadenze, per così dire, “politiche” che rendono improbabile il voto, soprattutto in autunno. Negli ultimi quattro mesi dell’anno, infatti, il governo deve approvare sia la Nadef che il Documento programmatico di bilancio, sui quali poi riceve un commento da parte dell’Ue. Tra fine ottobre e il 31 dicembre, poi, va approvata la legge di Bilancio, se si vuole evitare l’ingresso nell’esercizio provvisorio.

Tutte queste scadenze possono a livello teorico essere affrontate da un governo dimissionario o sfiduciato, e da un Parlamento con le Camere sciolte, ma a livello pratico è il presidente della Repubblica a decidere se questa opzione è percorribile, valutando le conseguenze che il Paese avrebbe da un punto di vista politico.

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