Davvero lo Stato non pagherà più le spese processuali per i ricorsi dei migranti?


Pubblicato il 10 ott 2018


Il 4 ottobre il presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha firmato il cosiddetto “decreto immigrazione e sicurezza”, approvato dal Consiglio dei Ministri il 24 settembre e presentato dal ministro dell’Interno e vicepresidente del Consiglio Matteo Salvini. Ora il testo passerà alla discussione del Parlamento per la conversione in legge.


Nei giorni scorsi, lo stesso Salvini ha condiviso sulla sua propria pagina Facebook un’immagine che sintetizza alcune delle novità introdotte dal provvedimento, chiamato in quel caso “Decreto Salvini”. Tra queste, c’è scritto che grazie al decreto «le spese processuali per un ricorso contro la negazione della domanda d’asilo non sono più a carico dello Stato».




Ma davvero lo Stato non pagherà più gli avvocati ai migranti che fanno ricorso? Le cose non stanno proprio così: alcuni cambiamenti, infatti, non interesseranno solamente i richiedenti asilo ma anche i cittadini italiani. Vediamo perché.


Perché si parla di “spese processuali a carico dello Stato”?


Partiamo da come funziona la difesa d’ufficio in Italia (un’espressione che, come vedremo, è usata a volte in modo improprio).


Lo scorso 13 giugno, in un’intervista al Corriere della Sera, Salvini aveva detto che lo Stato garantisce «un avvocato d’ufficio che paghiamo tutti noi» ai migranti che fanno ricorso «pressoché in automatico» quando gli viene respinta la richiesta d’asilo.


La possibilità di fare ricorso contro l’esito espresso dalle Commissioni territoriali rientra nel diritto costituzionale al giusto processo (art. 111 della Costituzione), che riguarda anche i cittadini stranieri. Chi vuole fare ricorso deve presentare una domanda sottoscritta da un avvocato entro un mese dal risultato espresso dalla Commissione territoriale.


A essere precisi, gli «avvocati d’ufficio» in senso stretto non c’entrano con i richiedenti asilo. Come aveva spiegato Andrea Mascherin, presidente del Consiglio nazionale forense, il ministro dell’Interno confonde la difesa d’ufficio con un altro istituto, il gratuito patrocinio.


Il difensore d’ufficio, infatti, è una figura data dallo Stato a chiunque sia citato in giudizio in un processo penale e decida di non nominare un proprio legale di fiducia, indipendentemente dal proprio reddito. La difesa d’ufficio risponde all’esigenza di avere un processo tra parti (accusa e difesa) rappresentate in giudizio e la spesa è a carico dell’imputato, a meno che non abbia un reddito che non gli permetta di pagarlo. In questo caso, e solo in questo, i costi per la difesa dell’imputato sono a carico dello Stato.


Il “gratuito patrocinio” – o patrocinio a spese dello Stato – è un concetto diverso. Si fonda infatti sull’articolo 24 della Costituzione, il quale stabilisce che «la difesa è un diritto inviolabile» e che «sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione».


Grazie al gratuito patrocinio, quindi, chi ha un reddito inferiore a circa 11.500 euro annui può richiedere la nomina di un legale, il cui costo è a carico dello Stato. Questo diritto è garantito anche ai cittadini stranieri – e dunque ai migranti che fanno ricorso se non viene loro riconosciuta una forma di protezione – da diverse norme italiane e internazionali (art. 10 co. 3 della Costituzione italiana, art. 6 co. 3 lett. c) della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e art. 47 co. 3 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).


In parole semplici: chi non vuole un avvocato se ne vede assegnato uno d’ufficio; chi non può permettersi un avvocato beneficia invece del gratuito patrocinio.


Secondo i dati di una relazione del 2017 alla Camera dei deputati, nel 2016 per le spese legate alla difesa d’ufficio e al gratuito patrocinio (penale e civile) lo Stato ha stanziato circa 214 milioni di euro.


Che cosa prevede il decreto sulle spese processuali?


Torniamo al caso dei migranti e al decreto recente. L’articolo 15 del “decreto immigrazione” dispone che venga aggiunto un articolo ad un altro decreto, il n. 115 del Presidente della Repubblica del 30 maggio 2002. Quest’ultimo – intitolato Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia – regolamenta, tra le varie cose, il funzionamento del gratuito patrocinio.


Nella sezione del gratuito patrocinio, il decreto Salvini aggiunge l’art. 130 bis – presentato nella nuova normativa al Capo IV “Disposizioni in materia di giustizia” – il quale prevede che «nel processo civile, quando l’impugnazione, anche incidentale, è dichiarata inammissibile, al difensore non è liquidato alcun compenso».


La prima osservazione è che non è vero che con il nuovo decreto «le spese processuali per un ricorso contro la negazione della domanda d’asilo non sono più a carico dello Stato», come sostiene Salvini.


L’art. 130 bis del nuovo decreto, infatti, regolamenta soltanto un aspetto specifico: lo Stato non liquiderà più il compenso degli avvocati sostenuto per la presentazione di un ricorso solo nel caso in cui questo sia giudicato inammissibile. Il che non significa che non saranno più pagate le spese, in generale, nei processi sui ricorsi dei migranti contro la negazione della domanda d’asilo.


Facciamo un esempio concreto di quello che potrebbe accadere. Se un richiedente asilo non ottiene una forma di protezione dalle Commissioni territoriali, può ricorrere alla giustizia civile. Se in primo grado la domanda risulta ammissibile e al migrante viene riconosciuto il gratuito patrocinio, le spese legali sono pagate dallo Stato, indipendentemente dal risultato del processo.


Se in primo grado il tribunale nega un qualche tipo di protezione, il richiedente asilo può fare ricorso, ma soltanto in Cassazione. Il decreto legge n. 13 del 17 febbraio 2017 – il cosiddetto “decreto Minniti-Orlando” – ha infatti eliminato la possibilità di ricorrere in Corte d’appello.


Soltanto se la Cassazione ritiene che il ricorso sia inammissibile, allora lo Stato non paga le spese dell’avvocato che ha seguito l’impugnazione. Nel caso in cui il ricorso sia ritenuto ammissibile e la Cassazione non conceda un permesso di soggiorno, lo Stato deve comunque liquidare le spese del difensore.


In sostanza, i casi in cui le spese processuali non sono più a carico dello Stato rimangono limitati a un’eventualità specifica: i ricorsi non ammessi perché, appunto, ritenuti inammissibili.


Perché la nuova norma coinvolge anche i cittadini italiani


La seconda osservazione è che le novità del decreto non riguardereranno soltanto i migranti. La nuova disposizione modifica infatti le norme generali sul funzionamento del patrocinio a spese dello Stato.


Quindi, tutti i cittadini italiani che hanno accesso al gratuito patrocinio non avranno le spese processuali pagate dallo Stato nel caso in cui un loro ricorso in sede civile – per esempio in una causa per sfratto o divorzio – sia ritenuto inammissibile.


Sapere quanti sono i casi coinvolti – per migranti, cittadini italiani e stranieri – non è semplice, perché non ci sono dati disaggregati relativi al numero di persone ammesse al gratuito patrocinio il cui ricorso è dichiarato inammissibile.


Per avere un’ordine di grandezza del fenomeno, possiamo però vedere alcune statistiche ufficiali delle istituzioni. Per esempio, secondo l’Annuario statistico 2017 della Cassazione civile (terzo grado di giudizio), nel 2017 su 30.236 procedimenti civili definiti nello scorso anno, circa il 16 per cento (4.826 casi) sono stati dichiarati inammissibili.


Quanti migranti fanno ricorso e in quanti vincono?


Per quanto riguarda i richiedenti asilo, è difficile stimare quanti ricorsi vengono presentati ogni anno e di conseguenza quanti sono ritenuti inammissibili - ricadendo quindi sotto gli effetti del decreto recente.


Di sicuro si tratta di un cifre poco rilevanti, se prendiamo il sistema della giustizia italiano nel complesso. Secondo alcune elaborazioni realizzate da OpenMigration su dati del ministero della Giustizia, nel 2016 i ricorsi dei migranti sono stati solo l’1,34 per cento (circa 50 mila) su 3,8 milioni di procedimenti civili pendenti in Italia.


Ad ogni modo, i migranti che fanno ricorso hanno la possibilità di vedere la propria domanda riconosciuta in un numero rilevante di casi. Secondo una recente ricerca a cura di Monia Giovannetti – responsabile delle ricerche di Cittalia (fondazione che dipende dall’Anci, l’associazione dei comuni italiani) – nel 2017, su circa 35 mila processi in primo grado, il ricorso ha avuto esito positivo nel 39 per cento dei casi, e nel 24 per cento nelle Corti d’Appello (ora non più disponibile). Pochissimi casi sono arrivati fino alla Cassazione.


Come dichiarato da Salvini nel giorno della firma di Mattarella, in un video pubblicato sulla sua pagina Facebook, questa nuova disposizione è pensata per constrastare gli avvocati – definiti dal ministro «furbetti italiani» – che assistendo i richiedenti asilo avrebbero presentato ogni anno migliaia di «ricorsi assolutamente infondati».


Questa motivazione è contenuta anche nella Relazione illustrativa – presente nello schema di decreto circolato nei giorni scorsi – che spiega come la disposizione non solo vuole scongiurare ricorsi inutili «a carico della collettività», ma «mira a colmare una lacuna normativa» nel processo civile, perché una regola simile è già presente nel Codice penale all’art. 106, dpr n. 115/2002.


Quali sono i problemi della nuova norma?


L’art. 15 del nuovo decreto ha potenzialmente almeno tre problemi, sostiene l’avvocata Nazzarena Zorzella dell’Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (Asgi) da noi contattata.


Innanzitutto, il fatto che una norma simile esista nel penale – come riportato dalla Relazione illustrativa – non giustifica di per sé il suo inserimento anche nel processo civile. I due procedimenti sono già oggi diversi per molti aspetti.


Secondo. Come gli articoli del decreto sulle espulsioni e sospensioni, anche il 130 bis può presentare problemi di incostituzionalità perché rischia di limitare l’accesso alla giustizia dei richiedenti asilo, e più in generale di chi non ha un reddito sufficiente per pagarsi un avvocato. In questo caso, sarebbe lo stesso difensore a desistere nel presentare il ricorso, per non correre il rischio che lo Stato non liquidi il suo compenso.


Terzo. In proporzione sul totale della popolazione – come spiega Zorzella e come confermano alcuni dati degli anni scorsi – sarebbero colpiti da questa norma molti cittadini stranieri, non necessariamente migranti che fanno ricorso per la richiesta di protezione internazionale.


Problemi simili erano già stati sollevati per il decreto Minniti-Orlando. Secondo Zorzella, con la norma appena emanata si rischia ancora di più che gli avvocati siano “mortificati” nella loro attività professionale.


Il testo, infatti, in caso di ricorso respinto perché inammissibile, “punirebbe” allo stesso modo sia gli avvocati che fanno male il loro lavoro abusando dei ricorsi – e definiti da Salvini come «una lobby che si sta arricchendo» – sia gli avvocati che invece hanno prestato la loro attività professionale in modo corretto, svolgendo un incarico senza anticipazioni e percependo solo dopo anni compensi ridotti anche della metà rispetto ai compensi standard (come confermato dal Protocollo d’intesa su base nazionale del Consiglio Nazionale Forense).


In conclusione


Matteo Salvini ha condiviso un’immagine su Facebook su cui c’è scritto che grazie al nuovo decreto immigrazione «le spese processuali per un ricorso contro la negazione della domanda d’asilo non sono più a carico dello Stato».


L’immagine contiene però un errore significativo: non saranno infatti più a carico dello Stato solo le spese relative ai ricorsi dichiarati inammissibili.


Inoltre, non saranno coinvolti solo i richiedenti asilo. La norma, infatti, sebbene sia promossa come una novità in tema di immigrazione, coinvolgerà tutti i cittadini italiani e stranieri che fanno ricorso al gratuito patrocinio perché non hanno un reddito sufficiente per pagarsi un difensore a processo.


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