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Referendum

Pro e contro dei referendum sulla giustizia

26 maggio 2022
Il 12 giugno si voterà per cinque quesiti referendari: abbiamo spiegato che cosa chiedono e quali sono le ragioni dei favorevoli e dei contrari
ANSA/CLAUDIO PERI
ANSA/CLAUDIO PERI
di Federico Gonzato, Laura Loguercio
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Il 12 giugno, dalle ore 7 e alle ore 23, i cittadini italiani con più di 18 anni di età saranno chiamati a votare per i referendum abrogativi sulla giustizia, promossi dalla Lega e dal Partito radicale. Gli elettori dovranno esprimere la propria opinione su cinque quesiti (qui i testi integrali), per lo più tecnici, che chiedono l’annullamento di alcune norme sul funzionamento dell’ordinamento giudiziario. Come previsto dalla Costituzione, per essere ritenuto valido il voto per ogni singolo quesito (a cui si potrà votare “sì” o “no”) dovrà raggiungere il quorum, ossia dovrà partecipare alla votazione almeno la metà più uno degli aventi diritto. 

Abbiamo fatto chiarezza sul contenuto dei cinque quesiti, che saranno su cinque schede di colore diverso: che cosa chiedono, come cambierebbe la giustizia se passassero e quali sono le ragioni dei favorevoli e dei contrari. Qui abbiamo invece spiegato quali sono le posizioni dei principali partiti in Parlamento.

L’abrogazione della legge Severino

Il primo dei cinque quesiti referendari riguarda l’incandidabilità e la decadenza dalle cariche pubbliche dei politici nel caso in cui questi abbiano commesso alcune tipologie di reato.

In Italia, i casi di incandidabilità e decadenza dei politici sono stabiliti dalla cosiddetta “legge Severino”. Quest’ultima è stata approvata in via definitiva il 31 dicembre 2012 e ha preso il nome da Paola Severino, ministra della Giustizia nel governo Monti. 

In base alla legge Severino, non possono essere candidati o decadono dalla carica di deputato, di senatore o di parlamentare europeo le persone condannate in via definitiva per reati particolarmente gravi, come mafia o terrorismo; per reati contro la pubblica amministrazione, come peculato, corruzione o concussione; e per delitti non colposi per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore a quattro anni. Soltanto per gli amministratori locali, la legge Severino prevede la sospensione temporanea del mandato anche in caso di condanna non definitiva. La sospensione dall’incarico può durare al massimo un anno e mezzo. 

Quest’ultimo aspetto della legge Severino è quello più criticato dai sostenitori del sì ai quesiti referendari sulla giustizia. «A nostro parere, la sospensione dall’incarico per un amministratore locale dopo una sentenza di condanna non definitiva lede il diritto alla presunzione di innocenza sancito dalla nostra Costituzione», ha spiegato a Pagella Politica Paola Rubini, vicepresidente dell’Unione delle camere penali, l’associazione che rappresenta gli avvocati penalisti italiani. «Tra l’altro a novembre 2021 il Parlamento ha recepito una direttiva europea del 2016 che ribadisce la necessità di tutelare il diritto alla presunzione di innocenza».

Se passasse il sì al quesito referendario sulla legge Severino, questa verrebbe totalmente abrogata, non solo la parte relativa agli amministratori locali condannati in via non definitiva. In sostanza, anche i condannati in via definitiva potrebbero candidarsi o continuare il proprio mandato, e verrebbe eliminata la sospensione automatica dall’incarico per gli amministratori locali in caso di condanna non definitiva. Il giudice potrà comunque decidere, caso per caso, se vietare a un persona condannata in via definitiva di ricoprire incarichi pubblici. 

Secondo Alfonso Gianni, rappresentante del “Comitato per il No ai referendum sulla giustizia”, promosso dal Coordinamento per la democrazia costituzionale, la legge Severino «è una misura assolutamente logica e necessaria, che deriva direttamente dall’articolo 54 della nostra Costituzione», secondo cui le funzioni pubbliche devono essere svolte «con disciplina e onore». «Il comportamento delle persone che occupano cariche pubbliche deve essere ancor più trasparente e virtuoso rispetto a quello dei normali cittadini, perché hanno responsabilità dirette nei confronti della comunità», ha detto Gianni a Pagella Politica. Il rappresentante del Comitato ha riconosciuto che bisognerebbe «correggere» la disparità di trattamento riservata agli amministratori locali, ma ha comunque ribadito che cancellare l’intera legge Severino «non sarebbe accettabile».
Fac-simile del primo quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno
Fac-simile del primo quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno

La limitazione delle misure cautelari

Il secondo dei cinque quesiti referendari sulla giustizia va a modificare le basi su cui possono essere disposte le cosiddette “misure cautelari”, ossia quei provvedimenti che un giudice può disporre su richiesta del pubblico ministero verso una persona, non ancora condannata in via definitiva, per esigenze, appunto, “di cautela”. Tra queste misure ci sono gli arresti domiciliari, la custodia cautelare in carcere o quella in un luogo di cura.

Oggi, in base all’articolo 274 del codice di procedura penale, le misure cautelari possono essere disposte a fronte di gravi indizi di colpevolezza e nei casi in cui ci sia il pericolo di fuga dell’indagato, di inquinamento delle prove, di compimento di nuovi e gravi reati o della reiterazione del reato per cui si è accusati. In quest’ultimo caso, la custodia cautelare si può applicare solo se la pena massima prevista per il reato in questione è superiore a quattro anni, o a cinque anni se il giudice intende disporre la custodia cautelare in carcere.

Il quesito referendario interviene proprio su questo aspetto della normativa. Se la modifica venisse approvata, un giudice potrebbe disporre la custodia cautelare in carcere, per esempio, solo se – a fronte di gravi indizi di colpevolezza ma in assenza di pericolo di fuga o inquinamento delle prove – ritenesse ci sia il concreto pericolo che l’indagato possa commettere reati con l’uso di armi, con la criminalità organizzata o contro l’ordine costituzionale. Non, per esempio, se ritenesse ci sia il concreto pericolo che venga reiterato un reato come lo spaccio aggravato o la corruzione.

Secondo i sostenitori del sì, negli ultimi anni l’Italia ha assistito a un aumento sproporzionato dei provvedimenti di custodia cautelare, quando questa dovrebbe invece essere un’eccezione. «Lo sbilanciamento è dimostrato dai dati recentemente pubblicati dal ministero della Giustizia secondo cui il totale delle riparazioni, ossia dei risarcimenti, per ingiusta detenzione ammontava a più di 24 milioni di euro nel 2021», ha spiegato Rubini a Pagella Politica. Secondo la relazione citata da Rubini, nel 2021 i singoli risarcimenti per ingiusta detenzione ammontavano in media a circa 43 mila euro per persona risarcita.

Secondo i sostenitori del no, oggi le possibilità di applicazione del provvedimento di custodia cautelare sono già opportunamente circoscritte proprio per evitare possibili abusi, e una loro ulteriore limitazione comporterebbe un rischio per la sicurezza dei cittadini.

Curiosità: quanto chiesto dal secondo quesito referendario sulla limitazione della custodia cautelare contraddice quanto promesso dalla Lega di Matteo Salvini nel proprio programma per le elezioni politiche del 2018.
Fac-simile del secondo quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno
Fac-simile del secondo quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno

La separazione delle funzioni tra magistrati

Il terzo quesito del referendum sulla giustizia, tra i più discussi, riguarda la separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti. I primi svolgono la funzione di giudice, mentre i secondi corrispondono ai pubblici ministeri (i cosiddetti “pm”), quindi all’accusa. Oggi in Italia tutti i magistrati seguono lo stesso percorso formativo e nel corso della carriera possono decidere di cambiare funzione, passando dal ruolo di giudice a quello di pm, fino a quattro volte.

Il quesito referendario punta a eliminare la possibilità per giudici e pm di cambiare la propria funzione nel corso della carriera. Se passasse il sì, il magistrato dovrà dunque scegliere se esercitare la funzione di giudice o quella di pm, e non potrà poi modificare la sua decisione. 

Secondo i sostenitori del sì, il successo del quesito referendario aiuterebbe a garantire una maggiore imparzialità dei giudici. «Agli occhi di un cittadino sottoposto a processo, sapere che il proprio giudice ha svolto per diversi anni il ruolo pubblico ministero non è una garanzia di imparzialità», ha spiegato Rubini a Pagella Politica. Secondo i sostenitori del no, invece, la magistratura dovrebbe essere un corpo unico e quindi non è possibile imporre una separazione definitiva, all’inizio della carriera, tra le funzioni requirenti e giudicanti. «Nella magistratura ci deve essere un comune sentire, proprio per questo abbiamo un corpo unico», ha detto Gianni del Comitato per il No. 

Anche la riforma del Consiglio superiore della magistratura (Csm), l’organo di autogoverno della magistratura, approvata alla Camera e ora in discussione in Commissione Giustizia al Senato, interviene su questo punto e prevede che i magistrati possano chiedere il passaggio dalle funzioni di giudice a quelle di pm (o viceversa) solo una volta nel corso della propria carriera.
Fac-simile del terzo quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno
Fac-simile del terzo quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno

La valutazione dei magistrati

Il quarto quesito riguarda le modalità con cui viene valutata la professionalità dei magistrati. Ogni quattro anni infatti i magistrati ricevono una valutazione del loro operato, espressa con tre possibili giudizi: “positiva”, quando tutti i parametri sono soddisfacenti; “non positiva”, quando vengono individuate carenze in relazione ad almeno un parametro; e “negativa”, quando ci sono carenze ritenute gravi per almeno due parametri. 

Le valutazioni sono effettuate dai consigli giudiziari, ossia gli organi “ausiliari” del Csm. I consigli giudiziari sono presenti in ognuno dei 26 distretti di Corte d’Appello e sono composti da magistrati eletti sul territorio, dal presidente della Corte d’Appello e dal suo procuratore generale. A questi componenti “togati” si aggiungono alcuni avvocati e professori universitari, che partecipano come membri “laici”. Il numero complessivo di componenti di ogni consiglio giudiziario varia in base al numero di magistrati in servizio nei vari distretti. 

Attualmente, solo i membri “togati” partecipano attivamente al processo di valutazione dei magistrati, mentre i componenti “laici” sono esclusi. Il referendum chiede invece che anche i membri laici, ossia gli avvocati e i professori universitari, possano partecipare alle valutazioni. 

«Il fatto che anche gli avvocati possano essere parte attiva nel giudizio di un magistrato potrà sicuramente essere determinante per attenuare il peso delle correnti», ha detto Rubini a Pagella Politica. I sostenitori del no invece sostengono che la questione – così come quella relativa alle modalità di candidatura per il Csm, che vedremo a breve – dovrebbe essere risolta «per via legislativa, e non referendaria, anche per la loro marginalità». In ogni caso, il “No” del Comitato è motivato dal fatto che il quesito aprirebbe alla possibilità che, durante un dibattimento, un giudice debba confrontarsi con un avvocato che poi potrebbe influenzare, con il suo voto, un eventuale avanzamento di carriera. «Dobbiamo rimuovere tutte le possibili situazioni in cui avvocati e magistrati possano ingraziarsi tra loro, a tutela dell’indipendenza e della serenità di questi ultimi», ha detto Gianni. 

Al netto delle varie opinioni, secondo i dati più recenti del Csm, negli ultimi anni le valutazioni dei magistrati sono state quasi sempre positive: dal 2008 al 2016 la quota di pareri favorevoli non è mai scesa sotto il 97 per cento, con un minimo del 97,15 per cento nel 2012 e un massimo del 99,56 per cento nel 2015. Il 2009 è stato invece l’anno con il maggior numero di valutazioni negative: 20 su 1.378, l’1,45 per cento. 

Anche su questo tema, come già per la separazione delle funzioni tra giudici e pm, interviene la riforma del Csm ora all’esame del Senato. Il testo, che andrà al voto dell’aula dopo il 12 giugno, intende sostituire il sistema attuale introducendo, per ogni magistrato, un fascicolo di valutazione che raccolga i dati statistici sulle sue attività.
Fac-simile del quarto quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno
Fac-simile del quarto quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno

Le firme (non) necessarie per candidarsi al Csm

L’ultimo quesito del referendum è relativo alle modalità con cui i magistrati interessati possono candidarsi al Csm. Al momento, infatti, è necessario che ogni candidatura sia accompagnata da almeno 25 firme (e massimo 50) raccolte tra altri magistrati. Il quesito chiede di abrogare quest’obbligo, facilitando quindi le procedure. 

Secondo i sostenitori del sì, il successo di questo quesito è un altro tassello per attenuare il potere delle correnti all’interno del Csm. «Venticinque firme sembrano poche, ma sono una delle espressioni della logica delle correnti, ossia che ciascun magistrato offre la propria firma solo a determinati magistrati», ha detto Rubini a Pagella Politica. Secondo i sostenitori del no, invece, i processi elettorali sono sempre basati sulla conoscenza dei singoli candidati da parte degli elettori. Di conseguenza, secondo Gianni «è logico che, anche nella magistratura, chi si candida deve partire da una base di consenso minima», ossia le 25 firme.
Fac-simile del quinto quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno
Fac-simile del quinto quesito referendario sulla giustizia – Fonte: Ministero dell’Interno

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