Perché “pace fiscale” e “condono” sono la stessa cosa

Il 18 settembre l’economista Carlo Cottarelli, ospite alla trasmissione Circo Massimo su Radio Capital, ha criticato l’intervento di pace fiscale annunciato dal governo Conte.

In sostanza, Lega e Movimento Cinque Stelle vogliono recuperare una parte dei crediti non riscossi dallo Stato, facendo pagare a chi ha delle pendenze con il fisco soltanto una parte dei propri debiti. Ma contemporaneamente i due partiti non vogliono che questa iniziativa sia descritta come se fosse un “condono”.

Secondo l’ex commissario alla spending review del governo Letta, però, «per qualunque definizione internazionale questo è un condono perché il condono riguarda tutto quello che il fisco deve incassare sulla base della legge e per qualche motivo decide di non incassare».

Cottarelli sostiene che di solito, con questa descrizione, si fa riferimento alle cosiddette tax amnesties – i condoni, appunto – e che nelle intenzioni dell’esecutivo la misura sembra essere pensato a condizioni «molto generose» per i contribuenti.

Il 17 settembre, il ministro allo Sviluppo economico Luigi Di Maio ha invece ribadito che «il Movimento Cinque Stelle non è disponibile a votare alcun condono», criticando anche l’operato dei precedenti governi.

Ma quali sono le reali intenzioni dell’esecutivo? “Condono” e “pace fiscale” sono davvero due cose diverse? Cerchiamo di fare un po’ di chiarezza.

Che cos’è la pace fiscale?

Il Contratto di governo, siglato tra M5S e Lega, introduce il concetto di pace fiscale nel capitolo dedicato al fisco. A pagina 21 si legge infatti il seguente paragrafo:

«È opportuno instaurare una “pace fiscale” con i contribuenti per rimuovere lo squilibrio economico delle obbligazioni assunte e favorire l’estinzione del debito mediante un saldo e stralcio dell’importo dovuto, in tutte quelle situazioni eccezionali e involontarie di dimostrata difficoltà economica. Esclusa ogni finalità condonistica, la misura può diventare un efficace aiuto ai cittadini in difficoltà ed il primo passo verso una “riscossione amica” dei contribuenti».

Gli elementi che caratterizzano questo intervento sono quindi due: l’estinzione del debito deve avvenire solo in «situazioni eccezionali e involontarie di dimostrata difficoltà economica» e senza alcuna «finalità condonistica».

Se si analizzano i programmi dei due alleati di governo alle elezioni politiche di marzo 2018, si scopre che sul tema i propositi erano molto diversi. Il Movimento Cinque Stelle, infatti, aveva proposto un potenziamento delle procedure già esistenti per le riscossioni dei debiti da parte del fisco, mentre nel programma della Lega è presente proprio la proposta di “pace fiscale” – chiamata da alcuni esponenti leghisti anche “pacificazione fiscale”.

A pagina 3, il partito del ministro dell’Interno Matteo Salvini proponeva infatti a «tutti coloro che si trovano in situazioni di disagio economico di poter comunque chiudere per sempre la loro posizione con il Fisco e poter tornare così ad essere attivi nella società». Per esempio, nella logica della Lega, con la pace fiscale un ex commerciante che non ha potuto pagare regolarmente le tasse a causa della crisi può rimettersi in regola e smettere magari di lavorare in nero.

Secondo i conti della Lega, con la pace fiscale i contribuenti possono estinguere i propri debiti pagando sul dovuto un’aliquota da un minimo del 6 per cento a un massimo del 25 per cento, con un tasso intermedio del 10 per cento. In questa categoria di contribuenti non rientrano però i «grandi contribuenti», ma solo chi ha debiti inferiori ai 200 mila euro – compresi gli interessi delle sanzioni e delle more.

Di recente, però, alcuni esponenti leghisti del governo hanno rivisto la proposta, alzando il valore di questo tetto massimo. Per esempio, il 17 settembre, il sottosegretario all’Economia Massimo Bitonci ha detto in un’intervista con La Repubblica che la pace fiscale potrebbe interessare i contribuenti che hanno debiti fino a un milione di euro.

Che cos’è un condono fiscale?

Come abbiamo visto, per l’economista Cottarelli quello proposto dal governo è un condono, e lo confermerebbero le definizioni internazionali di una manovra simile. Vediamo alcune.

Secondo la Treccani, un condono fiscale è un «provvedimento legislativo che prevede un’amnistia fiscale e ha lo scopo di agevolare i contribuenti che vogliano risolvere pendenze in materia tributaria», mentre nella letteratura scientifica un condono – tax amnesty in inglese – è definito come «l’opportunità data ai contribuenti di saldare un debito con il fisco (inclusi gli interessi e le more) pagandone solo una parte».

Un libro pubblicato nel 2008 dal Fondo Monetario Internazionale – dedicato proprio alle tax amnesties – definisce il condono fiscale come «un’offerta fatta da un governo ai contribuenti per pagare una parte del debito verso il fisco, in cambio di uno sconto e della libertà da eventuali processi legali». Questa definizione è riportata anche dall’Osservatorio Conti Pubblici Italiani, che fa parte dell’Università Cattolica di Milano ed è diretto dallo stesso Cottarelli. Un report del 16 giugno 2018 dell’Osservatorio CPI spiega che il termine “condono” è «utilizzato con riferimento a qualunque operazione generalizzata che consenta il pagamento di meno di quanto dovuto al fisco sulla base della legislazione vigente».

Nonostante le dichiarazioni di Di Maio e di Salvini, la pace fiscale promossa dal governo rientra in ognuna di queste definizioni, e l’intenzione di escludere «ogni finalità condonistica» è dunque impossibile. La pace fiscale infatti propone condizioni estremamente vantaggiose, con sconti molto ampi, ed è proposta proprio come una misura eccezionale, e transitoria, non ripetibile nel corso dei prossimi anni.

Quali sono alcuni esempi di condoni fatti negli ultimi anni in Italia?

Inoltre, è – per definizione – un condono ogni iniziativa che viene incontro non solo ai contribuenti che per vari motivi non hanno potuto pagare le tasse, ma anche a chi non l’ha fatto per evadere. E negli ultimi anni in Italia di iniziative simili ne sono stati già state fatte diverse, come mostra ad esempio questo grafico interattivo realizzato dall’Espresso.

Tra il 2002-2003 e il 2009-2010, il ministro dell’Economia Giulio Tremonti ha introdotto il cosiddetto “scudo fiscale”, ossia «un provvedimento che permetteva, pagando una penale ridotta, il rientro in Italia di capitali esportati illegalmente». Chi possedeva soldi all’estero in maniera illegale ha potuto così mettersi in regola, pagando il 5 per cento di tasse e con la garanzia dell’anonimato.

Sempre Tremonti, nel 2002, aveva promosso quello che all’epoca era stato definito dai media come un “condono tombale”, a cui lo stesso sottosegretario Bitonci ha detto di ispirarsi in un’intervista al Messaggero del 9 settembre 2018. In questo caso, un contribuente poteva estinguere i propri debiti pagando il 25 per cento sul totale di tributi e interessi, con l’esclusione delle more, totalmente annullate.

Con il decreto legge del 24 ottobre 2016, invece, il governo Renzi ha introdotto nuove “misure urgenti in materia di riscossione”, tra cui la rottamazione delle cartelle esattoriali emesse tra il 2000 e il 2017. Grazie alla cosiddetta Definizione agevolata, i contribuenti con pendenze verso il fisco hanno potuto saldare i propri debiti con l’Agenzia delle Entrate, senza pagare gli interessi di mora e le sanzioni.

Discorso diverso vale per la voluntary disclosure – o collaborazione volontaria – introdotta nel 2014 dal ministro dell’Economia Pier Carlo Padoan. In questo caso, i contribuenti che possiedono illecitamente patrimoni all’estero possono regolarizzare la loro posizione denunciando in maniera spontanea all’amministrazione finanziaria la violazione. Rispetto allo scudo fiscale di Tremonti o a un condono in generale, la collaborazione volontaria garantisce l’anonimato e prevede il pagamento di tutte le imposte non pagate per regolarizzare la propria posizione con il fisco.

Di quanti soldi stiamo parlando?

Indipendentemente dai dettagli dell’iniziativa del nuovo esecutivo, vediamo di quanti soldi stiamo parlando. Secondo il programma della Lega, infatti, la pace fiscale permetterebbe di portare nelle casse dello Stato 60 miliardi di euro in due anni – mentre un’altra stima parla di circa 50 miliardi di euro, come indicato in un progetto di legge del 15 luglio 2015 a firma di Massimiliano Fedriga e altri deputati leghisti.

Per giustificare questi calcoli, il partito di Salvini cita i dati di un’audizione del 9 febbraio 2016 del presidente di Equitalia Ernesto Ruffini alla Commissione Finanze e Tesoro. Secondo quest’ultimo, nel periodo 2000-2015 lo Stato italiano ha accumulato crediti per 1.058 miliardi di euro da circa 21 milioni di contribuenti.

Della somma totale, il recupero del 20,5 per cento – circa 217 miliardi di euro – è stato annullato dallo Stato stesso, perché riguardano provvedimenti che il fisco avvia quando sa di aver commesso un errore e cerca di cautelarsi da possibili provvedimenti giudiziari che darebbero ragione ai contribuenti.

Rimangono quindi circa 841 miliardi di euro, da cui – sempre secondo Ruffini – vanno esclusi i debiti difficilmente recuperabili, che costituiscono circa un terzo della somma totale: 138 miliardi di euro dovuti dai soggetti falliti; 78 miliardi di euro da imprese cessate e cittadini deceduti; 92 miliardi di euro da nullatenenti, ossia chi per il fisco non possiede alcun bene; e 28 miliardi di euro la cui riscossione è sospesa per sentenze.

Dei circa 506 miliardi di euro rimasti – cifra piuttosto lontana dai 650 miliardi di euro citati dalla Lega nel suo programma elettorale – non tutti sono riscuotibili. Come spiega Ruffini, oltre il 60 per cento (314 miliardi di euro) sono crediti verso cui sono già state attuate azioni di riscossione, ma senza successo. In più, 81 miliardi di euro sono già stati riscossi ma vanno contabilizzati, 24 miliardi di euro sono già stati rateizzati con accordi con i contribuenti e circa 34 miliardi di euro non sono recuperabili perché appartengono a soggetti in difficoltà economica a cui, per esempio, non è possibile pignorare beni come la prima casa.

In sostanza, l’importo totale potenzialmente recuperabile – come confermato anche in una ricerca del Fondo Monetario Internazionale – sembra essere “solo” di 50 miliardi, contro gli oltre 600 previsti in campagna elettorale dalla Lega, e comunque meno dei 60 miliardi di euro ottenibili in teoria in due anni grazie alla pace fiscale.

Per raggiungere questa cifra, si potrebbe mirare agli oltre 300 miliardi di euro non riscossi negli ultimi anni, ma per convincere a pagare contribuenti che non l’hanno già fatto bisognerebbe proporre sconti molto convenienti – come il 6 per cento ipotizzato – o alzare il tetto massimo, per coinvolgere più debitori possibili.

Per avere un confronto sulla difficoltà dell’iniziativa, basta pensare che il Documento di economia e finanza del 2017 ha evidenziato che la rottamazione delle cartelle esattoriali introdotta dal governo Renzi – con condizioni però meno favorevoli della pace fiscale – ha un gettito stimato di soltanto 5,9 miliardi di euro, per lo più suddivisi in tre anni, tra il 2017 e il 2019. Un decimo della somma che la Lega calcola invece di recuperare.

È una strategia efficace?

Analizzate le questioni di definizione e i numeri, un’ultima osservazione riguarda l’efficacia dei cosiddetti condoni. Davvero permettere ai contribuenti di regolarizzarsi con il fisco, grazie a sconti sui debiti, fa aumentare la riscossione dei tributi non versati?

In realtà, l’obiezione più diffusa è che un condono – o la pace fiscale – ottenga l’effetto opposto. Come sottolinea l’Osservatorio Conti Pubblici Italiani, provvedimenti di questo tipo «finiscono per premiare anche chi non vuole pagare, creando un incentivo a ritardare i pagamenti dovuti anche per il futuro».

Semplificando: se un contribuente non ha pagato per anni i contributi – o perché non poteva, a causa della crisi economica, o perché non voleva, evadendo consapevolmente – con un condono è incentivato lo stesso a non farlo. Chi deve comunque pagare cifre elevate aspetterà, in attesa del prossimo condono, mentre chi deve saldare cifre più basse è più disponibile a pagare, ma in questo caso lo Stato rischia non solo di non prendere interessi e more, ma anche di non recuperare una buona parte di quello che gli è dovuto.

Questo ragionamento di principio – confermato anche dallo stesso Luigi Di Maio in un’intervista del 17 settembre – trova riscontro anche nella letteratura scientifica sul tema, che con metodi empirici cerca di quantificare gli effetti di interventi economici come i condoni.

In tutto il mondo – dalla Russia all’Argentina, passando per gli Stati Uniti e l’Indonesia – i condoni fiscali hanno in generale effetti simili: portano un impatto piccolo sulle entrate nel breve e lungo periodo e sono spesso viste come ingiuste da chi le tasse le paga regolarmente.

Per esempio, per quanto riguarda l’Italia, alcune stime recenti mostrano che quasi 45 anni di condoni hanno portato nelle casse dello Stato soltanto 131 miliardi di euro, poco più dell’ammontare complessivo annuale dell’evasione fiscale nel nostro Paese, stimata dal ministero dell’Economia intorno ai 110 miliardi di euro.

Si può davvero individuare chi ha evaso “per necessità”?

Un altro problema riguarda la possibilità di distinguere chi ha evaso “per necessità” da chi l’ha fatto solo per convenienza. Questa distinzione tra le motivazioni del mancato pagamento, a leggere il contratto di governo, sarebbe il vero discrimine tra un “condono” e la “pace fiscale” proposta.

In Italia tocca allo Stato provare che un cittadino ha evaso le tasse, ma se è difficile trovare la prova che questo sia avvenuto, lo è anche individuarne le reali motivazioni. Esistono strumenti indiretti – come gli accertamenti bancari e il cosiddetto “redditometro” – che permettono di invertire l’onere della prova, ma in questo caso sono sempre limitati all’individuazione dell’evasione, non delle sue motivazioni. E pure su questo punto la posizione del Contratto di governo, che sembra voler limitare l’uso di strumenti simili, non è chiara.

Il 18 settembre, ospite della trasmissione Di Martedì, Salvini ha spiegato che la pace fiscale riguarderà solo i milioni di italiani «che hanno fatto la dichiarazione dei redditi», e non «sono riusciti a pagare tutto il dovuto, perché si sono ammalati o sono rimasti incinti», escludendo quindi gli evasori sconosciuti al fisco.

Alla domanda su come individuare chi non ha pagato le tasse “per sopravvivere” – pur avendo dichiarato i propri redditi – Salvini suggerisce di convocare «uno per uno» i contribuenti che hanno debiti con lo Stato per contrattare direttamente con loro un pagamento forfaittario. Una pratica che fa parte di tutti i condoni veri e propri.

In ogni caso, anche il riferimento a chi non ha versato i tributi pur avendo dichiarato in maniera corretta tutti i suoi redditi non risolve il problema dell’individuazione delle reali motivazioni alla base di questo comportamento. Nulla esclude infatti che un contribuente, dopo aver presentato la dichiarazione dei redditi, decida di non pagare tutto il dovuto, aspettando l’arrivo, ad esempio, di un condono.

Se anche fosse possibile distinguere i motivi dell’evasione, bisogna tener conto che i soldi che si potrebbero ottenere dalla misura sarebbero, con ogni probabilità, ancora meno: la stima di 50 miliardi di cui abbiamo parlato sopra non distingue infatti tra chi ha evaso “per necessità” e chi invece lo ha fatto per disonestà.

In conclusione

L’economista Cottarelli ha ragione quando dice che pace fiscale e condono fiscale sono la stessa cosa. Le condizioni vantaggiose, il carattere temporaneo ed eccezionale della manovra e la difficoltà di distinguere chi ha evaso per la crisi economica da chi ha evaso per convenienza rendono le due misure indistinguibili.

Oltre alla questione definitoria, restano comunque da affrontare due temi su cui c’è ancora molta confusione. Da un lato, le cifre che il governo intende riscuotere – 60 miliardi di euro in due anni, secondo i calcoli della Lega – sono difficilmente recuperabili. Dall’altro lato, l’efficacia di una strategia simile è messa in dubbio da numerosi economisti, che vedono nei condoni una strategia inefficace.