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Il 27 luglio 2019, durante un evento tenutosi a Băile Tușnad (Romania), il primo ministro Viktor Orbán ha messo in discussione che la Finlandia possa giudicare la situazione dello Stato di diritto in Ungheria. La sua opinione si basa su alcuni aspetti del sistema istituzionale finlandese menzionati da Orbán.
Nello specifico, il primo ministro ungherese ha criticato la Finlandia perché nel Paese nordico «non vi è una Corte costituzionale», «la difesa della Costituzione è delegata ad una specifica commissione parlamentare» e «i giudici sono nominati dal Presidente della Repubblica, su raccomandazione del ministro della Giustizia».
Secondo Orbán, tutte queste caratteristiche metterebbero in discussione la credibilità della Finlandia nel giudicare la salute dello Stato di diritto in Ungheria.
Ma cos’è lo Stato di diritto? La descrizione di Orbán del sistema istituzionale finlandese è accurato? Gli elementi menzionati da Orbán sono fondamentali per lo Stato di diritto?
Grazie alla piattaforma TrulyMedia, Pagella Politica e Faktabaari (Finlandia) – due organizzazioni che collaborano attraverso il progetto Soma (l’osservatorio che l’Ue ha creato per combattere la disinformazione) – hanno unito le forze per dare una risposta a tutti questi quesiti.
Che cos’è lo Stato di diritto?
Prima di iniziare con il fact-checking della dichiarazione di Orbán, cerchiamo di capire cosa sia lo Stato di diritto.
Secondo la Commissione Europea, lo Stato di diritto è l’idea che tutti i soggetti (pubblici e privati) di un Paese siano legati al rispetto della legge, sotto la giurisdizione di corti indipendenti e a prescindere della maggioranza politica in carica. Rappresenta uno dei valori più importanti tra quelli che organizzazioni internazionali come l’Unione Europea e il Consiglio d’Europa si impegnano a proteggere e realizzare.
Anche se la dottrina non è arrivata a una definizione teorica univoca, entrambe delle organizzazioni menzionate in precedenza hanno identificato cinque principi necessari affinché lo Stato di diritto sia rispettato in un Paese.
Secondo il Consiglio d’Europa e l’Ue questi sono: legalità, che significa che i poteri dello Stato e delle autorità devono essere definiti dalla legge; certezza della legge, ossia l’idea che la legge e le decisioni giudiziarie debbano essere facilmente impugnabili e che la legge e le sue conseguenze siano chiare; prevenzione contro gli abusi di potere, secondo la quale che i poteri dello Stato non debbano essere esercitati arbitrariamente o contrariamente alla legge; eguaglianza di fronte alla legge e non discriminazione, che significa che la legge deve evitare trattamenti diversi per qualsiasi motivo; accesso alla giustizia, ossia che il sistema giudiziario deve essere indipendente e imparziale.
Come menzionato dall’Ue, perché lo Stato di diritto sia rispettato tutti questi principi devono essere raggiunti sia in modo formale sia in modo sostanziale. In altre parole, avere solo norme che organizzano il sistema istituzionale secondo questi principi non è abbastanza. Al contrario, le autorità pubbliche devono prendere azioni concrete perché i principi dello Stato di diritto siano realizzati.
La Costituzione è salva (anche senza una Corte costituzionale)
Quando si tratta di descrivere il funzionamento del sistema istituzionale finlandese Orbán è, in parte, fedele ai fatti (anche se la sua interpretazione di come i giudici vengono nominati non è totalmente corretta).
Da un lato, Orbán ha ragione quando riporta che la Finlandia non ha una vera e propria Corte costituzionale e che la conformità delle legge alla Costituzione è (in parte) supervisionata da un’apposita commissione parlamentare. Infatti, secondo l’articolo 74 della Costituzione finlandese, la Commissione parlamentare sul diritto costituzionale verifica che i disegni di legge siano in linea con la Carta fondamentale del Paese prima di essere approvati.
Dall’altra parte, questo non vuol dire che la costituzionalità delle leggi venga deciso a seconda della maggioranza politica in carica. Al contrario, la Commissione è formata da membri della maggioranza e dell’opposizione ed è assistito da esperti di diritto.
Ancora più importante è però il fatto che la Commissione agisce solo prima che i provvedimenti vengano approvati. È poi compito delle corti giudicare e, nel caso, rimuovere qualsiasi legge che sia in conflitto con la Costituzione, come affermato dall’articolo 106 della Costituzione finlandese. Un compito che coinvolge tutte le corti, le quali hanno il diritto di analizzare e decidere riguardo alla costituzionalità delle leggi.
Perciò, la Finlandia ha creato un sistema nel cui i giudizi di costituzionalità sono incorporati nelle decisioni delle corti. In questo modo, le corti svolgono un’azione di bilanciamento nei confronti di quella del Parlamento.
Inoltre, l’ordinamento finlandese prevede anche una Corte suprema che può avere l’ultima parola riguardo a questioni di costituzionalità. Ma la Corte suprema – contrariamente a una Corte costituzionale – non è un organo incaricato di giudicare la conformità delle leggi alla Costituzione in generale. Al contrario, la Corte suprema può farlo solamente quando si trova a giudicare casi concreti che coinvolgono quelle leggi.
In conclusione, è molto fuorviante rappresentare la Finlandia come una nazione in cui il Parlamento è l’unico attore incaricato di verificare la costituzionalità delle leggi.
È obbligatorio avere una Corte costituzionale?
Abbiamo visto che la Finlandia non ha una Corte costituzionale, ma una Corte suprema che può giudicare la costituzionalità delle leggi quando decide su singoli casi. Allo stesso tempo, la Finlandia non è l’unico Paese a non avere una Corte costituzionale.
Ma perché ciò avviene?
«Le ragioni per cui alcuni Paesi hanno una Corte costituzionale e altri ne sono sprovvisti sono di natura politica, legislativa, storica e culturale. Le Corti costituzionali sono state istituite in alcune federazioni come la Germania e l’Austria, in alcuni Stati dell’Europa del sud al concludersi delle varie esperienze dittatoriali e in Europa dell’est dopo il collasso dell’Unione Sovietica», dice Martin Scheinin, professore di diritto internazionale e diritti umani all’European University Institute di Firenze.
Perciò, non tutti i Paesi si sono muniti di una Corte apposita per giudicare solamente questioni di costituzionalità. Per esempio, Finlandia, Islanda, Norvegia e Svezia hanno previsto che la revisione di costituzionalità sia svolta da tutte le corti quando giudicano su casi concreti e non da una Corte costituzionale.
Allo stesso tempo, i Paesi non sono obbligati ad adottare il modello di Corte costituzionale che hanno, per esempio, Italia e Ungheria. Anche se raccomanda l’adozione di tale modello, il Consiglio d’Europa non ritiene che una Corte costituzionale sia un requisito obbligatorio per il rispetto dello Stato di diritto.
Orbán sbaglia su come i giudici finlandesi vengono nominati
Secondo Orbán, un altro criticismo riguardo all’abilità della Finlandia di garantire lo Stato di diritto deriverebbe dal fatto che i giudici nel Paese nordico sono selezionati dal Presidente della Repubblica su raccomandazione del ministro della Giustizia.
In realtà, il ruolo del Presidente della Repubblica nel nominare i giudici è puramente formale. Per la nomina dei giudici intervengono in primo luogo le corti o un apposito Comitato indipendente, formato da rappresentanti dei tribunali, del mondo accademico e delle professioni legali.
L’incarico di giudice viene assegnato tramite un concorso pubblico. Inoltre, le raccomandazioni delle corti – verificate dal ministero della Giustizia – sono basate sul merito e non su connessioni politiche.
Come anticipato, il ruolo del Presidente della Repubblica finlandese in questo processo è totalmente formale. Il Presidente è sì l’autorità che – a seguito dell’iniziativa del governo – nomina formalmente i giudici. Allo stesso tempo, ciò non significa che possa scegliere qualsiasi giudice. Al contrario: il Presidente può nominare solamente i giudici che gli vengono proposti. L’unico potere che ha è quello di rimandare al sistema giudiziario le proposte perché siano revisionate.
L’affermazione di Orbán è quindi fuorviante perché ipotizza uno scenario in cui il Presidente della Repubblica influenza il sistema giudiziario. Un’influenza che però non viene esercitata nella realtà.
Lo Stato di diritto non è (solamente) una questione di istituzioni
Finora abbiamo visto che Orbán rappresenta in maniera fuorviante il modo in cui la Finlandia garantisce che le leggi siano in linea con le norme della Costituzione. Inoltre, il Primo ministro ungherese commette degli errori anche quando si tratta della nomina dei giudici finlandesi.
Ben più importante è però il fatto che Orbán sembra credere che il rispetto dello Stato di diritto sia una questione che dipende totalmente dal modo in cui il sistema istituzionale è organizzato.
Ma come abbiamo visto, organizzazioni internazionali come l’Ue dicono chiaramente che il rispetto dello Stato di diritto è una questione tanto di regole quanto di azioni concrete delle autorità pubbliche.
Ciò significa che due Paesi con costituzioni identiche possono comportarsi in maniera differente quando si tratta di rispettare lo Stato di diritto. Questo avviene se i due Paesi non sono in grado di realizzare allo stesso modo i principi che ispirano lo Stato di diritto nell’azione concreta di governo.
Questa è la ragione per la quale, come vedremo tra poco, l’Italia è più vicina a realizzare i principi dello Stato di diritto di quanto non lo sia l’Ungheria. Ciò è vero nonostante entrambi i Paesi abbiano, ad esempio, una Corte costituzionale.
Questa è anche la ragione per cui la Finlandia batte entrambi i Paesi su questa dimensione: non perché ha previsto una migliore organizzazione dei poteri sulla carta, ma grazie al fatto che le sue autorità garantiscono attivamente il rispetto dei principi che ispirano lo Stato di diritto.
Il World Justice Program non è d’accordo con Orbán
Per stabilire quale Paese realizzi meglio i principi dello Stato di diritto ci baseremo sui dati del World Justice Program (Wjp), una Ong statunitense che valuta il rispetto dei diritti umani e dello Stato di diritto in 126 Paesi del mondo.
Per fare ciò, il Wjp ha creato il Rule of Law Index, un indicatore che combina 8 differenti elementi (limiti ai poteri del governo, assenza di corruzione, governo partecipato, diritti fondamentali, ordine e sicurezza, livello di applicazione della legge, giustizia civile e penale) per valutare come i Paesi si posizionano in termini di rispetto dello Stato di diritto.
Secondo i loro dati, nel 2019 l’Italia si trova in una posizione migliore rispetto all’Ungheria (28esima posizione contro 57esima). L’Ungheria batte l’Italia solo quando si tratta di ordine e sicurezza, facendo meglio di molti dei 126 Paesi analizzati dal Wjp (nona posizione).
Allo stesso tempo, la Finlandia detiene la terza posizione nella classifica Wjp, alle spalle di Danimarca e Finlandia, che superano la Finlandia in tutti gli indicatori tranne che per quanto riguarda i diritti fondamentali e la giustizia penale.
Perciò, non ci sono prove del fatto che l’Ungheria faccia meglio della Finlandia quando si tratta del rispetto dello Stato di diritto.
In conclusione
Abbiamo visto che la critica di Orbán nei confronti del sistema istituzionale finlandese è infondata. Questo perché il rispetto dello Stato di diritto dipende solo in parte dal modo in cui la costituzionalità è garantita o dal modo in cui i giudici vengono nominati.
Questi aspetti devono infatti essere abbinati ad azioni da parte delle autorità che supportino concretamente l’ordine costituzionale e la divisione dei poteri.
È proprio grazie a come il sistema di contrappesi istituzionali funziona nella pratica che la Finlandia fa meglio dell’Italia e dell’Ungheria nel rispetto dello Stato di diritto.