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Immigrazione

Il governo canta vittoria troppo presto sul modello Albania

28 aprile 2026
Le conclusioni dell’avvocato generale dell’Ue non danno ragione al governo: i centri possono essere legittimi, ma solo se i diritti dei migranti sono davvero garantiti
Ansa
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di Redazione
Il 23 aprile diversi esponenti della maggioranza, tra cui la stessa presidente del Consiglio Giorgia Meloni, hanno accolto con favore le conclusioni dell’avvocato generale della Corte di giustizia dell’Unione europea, Nicholas Emiliou, sui centri per migranti in Albania. Secondo il ministro per gli Affari europei Tommaso Foti il parere «dà ragione al governo», mentre Meloni ha parlato di una notizia che «conferma la validità della strada» indicata dall’esecutivo.

In realtà, le cose non stanno esattamente in questo modo. Prima di tutto, la Corte di giustizia dell’Unione europea non ha ancora emesso una sentenza sul protocollo Italia-Albania, nonostante alcune reazioni politiche abbiano presentato come tale il parere dell’avvocato generale Emiliou. L’avvocato generale è un membro della Corte incaricato di proporre, in piena indipendenza, una soluzione giuridica alla causa. Le sue conclusioni possono orientare il collegio, ma non lo vincolano: saranno i giudici di Lussemburgo a decidere sulla controversia con una sentenza successiva, come loro stessi hanno ricordato proprio nel comunicato stampa relativo alle conclusioni di Emiliou.

Inoltre, il parere dell’avvocato non contiene un’approvazione piena del “modello Albania” voluto dal governo Meloni. Emiliou infatti ha affermato che il protocollo Italia-Albania e la relativa disciplina italiana possono essere compatibili, in linea di principio, con il diritto dell’Unione, ma solo «a condizione che i diritti individuali e le garanzie riconosciuti ai migranti ai sensi del sistema europeo comune di asilo siano pienamente tutelati». Questa condizione rende decisiva la verifica concreta che siano assicurati ai migranti alcuni diritti, come accesso alla difesa, assistenza linguistica, contatti con l’esterno, tutela delle persone vulnerabili, tempestivo controllo giurisdizionale e rapido trasferimento in Italia con rilascio in caso di trattenimento illegittimo.

Insomma, il contenuto del documento pubblicato il 23 aprile è stato spesso semplificato, con risultati che rischiano di essere fuorvianti. Per capire che cosa dice davvero il parere dell’avvocato generale, e perché non equivale a un’assoluta conferma della legittimità dei centri albanesi, bisogna quindi esaminare tre elementi: le domande pregiudiziali poste dalla Corte di cassazione alla Corte di giustizia, il ragionamento seguito dall’avvocato generale e le criticità concrete già emerse nei centri in Albania.

I fatti e le questioni pregiudiziali

La vicenda nasce dal trasferimento in Albania di due persone già presenti in un centro di permanenza per i rimpatri (CPR) in Italia, in esecuzione di provvedimenti di espulsione. 

Una volta a Gjadër, luogo in cui è stato costruito uno dei centri, entrambe queste persone hanno presentato domanda di protezione internazionale. A quel punto sono stati emessi due nuovi decreti di trattenimento, trasmessi alla Corte d’appello di Roma per la convalida. La Corte d’appello ha negato la convalida ritenendo la normativa italiana incompatibile con il diritto dell’Unione. Contro i provvedimenti di mancata convalida hanno quindi proposto ricorso alla Corte di cassazione il Ministero dell’Interno e la Questura di Roma, sostenendo la legittimità del trattenimento disposto in Albania dopo la presentazione della domanda di asilo. È da questi ricorsi che deriva il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione: la Cassazione, chiamata a decidere, ha ritenuto che la soluzione dipendesse dall’interpretazione del diritto dell’Unione e ha quindi rimesso alla Corte Ue due questioni.

La prima riguarda la compatibilità con la direttiva rimpatri del trasferimento in Albania di persone già trattenute in Italia in vista dell’allontanamento. La Cassazione ha chiesto alla Corte di giustizia se il diritto Ue permetta all’Italia di prendere una persona che già si trova in un CPR in Italia e portarla in Albania «in assenza di qualunque predeterminata e individuabile prospettiva di rimpatrio». Il dubbio è se il trattenimento in Albania sia coerente con la logica della direttiva europea nota come direttiva“rimpatri”, che all’articolo 3 lo consente solo se davvero serve a preparare o rendere possibile l’allontanamento del migrante. 

La seconda questione pregiudiziale riguarda la possibilità di trattenere una persona ancora in Albania, come richiedente asilo, dopo la presentazione della domanda di protezione internazionale, considerato che la cosiddetta direttiva “procedure” prevede all’articolo 9 il diritto del richiedente a restare nello Stato membro durante l’esame della domanda, fino alla decisione dell’autorità competente. I giudici italiani hanno quindi chiesto alla Corte Ue se quel diritto sia rispettato anche se la persona resta nel centro in Albania, che è sotto giurisdizione italiana, ma non è territorio italiano, cioè di uno Stato membro.

Le argomentazioni della Cassazione

Per la Cassazione il dato territoriale è essenziale nella valutazione del rispetto del diritto dell’Unione in materia di asilo e rimpatrio. Innanzitutto, la direttiva rimpatri definisce il rimpatrio come ritorno nel Paese di origine, in un Paese di transito sulla base di accordi di riammissione, oppure in un altro Paese terzo scelto dall’interessato e che lo accetti. L’Albania non rientra in nessuna di queste figure. 

Secondo i giudici della Cassazione, poi, i centri in Albania restano territorio albanese, anche se vi si applicano norme italiane e vi si esercita giurisdizione italiana. Da ciò discenderebbe la violazione della direttiva “procedure”, che riconosce al richiedente il diritto di restare nel territorio dello Stato membro in cui la domanda è presentata o esaminata fino alla definizione della procedura.

Infine, per la Cassazione se il giudice nega la convalida o accerta l’illegittimità del trattenimento, la persona non può essere liberata immediatamente come accadrebbe se fosse in Italia, ma deve attendere i tempi necessari al ritrasferimento. In questo modo, dice in sostanza la Corte, la restrizione della libertà personale va oltre il tempo strettamente necessario al controllo del giudice.

Le osservazioni dell’avvocato generale

Passiamo ora alle conclusioni dell’avvocato generale, che nel documento pubblicato il 23 aprile parte da un’idea di fondo: nelle direttive europee su rimpatrio e asilo non c’è una regola espressa secondo cui un centro di trattenimento debba trovarsi necessariamente entro i confini dello Stato membro. Per questo, il fatto che il centro sia in Albania non basta, di per sé, a renderlo incompatibile con il diritto dell’Unione.

Quindi, uno Stato membro può, in linea di principio, trasferire e trattenere migranti in un centro situato in uno Stato terzo. Ma, aggiunge Emiliou, è necessario che lo Stato garantisca assistenza legale, assistenza linguistica, contatti con familiari e autorità competenti, tutela piena per minori e persone vulnerabili, controllo giurisdizionale tempestivo e possibilità di porre immediatamente fine a un trattenimento illegittimo. In altre parole, un centro di trattenimento per i rimpatri può essere situato fuori dal territorio dello Stato membro, a condizione che tutte le garanzie procedurali e sostanziali del sistema europeo comune di asilo siano effettivamente assicurate anche nel Paese terzo.

In secondo luogo, a parere dell’avvocato generale, il diritto previsto dalla direttiva “procedure” di rimanere nello Stato membro in cui la domanda di asilo è presentata o esaminata non attribuisce necessariamente un diritto al ritorno fisico nel territorio dello Stato membro. Quella norma, che serve soprattutto a impedire che lo straniero sia allontanato prima che la domanda sia esaminata, viene rispettata quando egli è in condizione di godere di tutte le garanzie previste dal diritto europeo durante l’esame stesso. Se quelle garanzie sono effettive anche in Albania, il richiedente può restarvi durante l’attesa dell’esito.

In conclusione, l’avvocato generale non ha salvato incondizionatamente il cosiddetto “modello Albania” proposto dal governo Meloni. I diritti previsti devono essere resi esercitabili in concreto, e pertanto l’Italia deve adottare le misure organizzative e logistiche necessarie per garantirne ai migranti il godimento effettivo. «Ciò include il diritto di accesso a un giudice e ad un tempestivo riesame giurisdizionale al fine di evitare un trattenimento illegittimo», si legge nel comunicato ufficiale della Corte.

I diritti dei migranti nei centri in Albania

Considerato che la condizione di legittimità indicata dall’avvocato generale è l’effettivo rispetto dei diritti dei migranti nei centri in Albania, occorre verificare che cosa affermano alcune fonti al riguardo.

Il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, nel rapporto pubblicato il 23 marzo dopo la visita del 2 ottobre 2025, ha registrato alcuni elementi positivi: la presenza di medici e infermieri, di mediatori culturali per varie lingue, di un servizio socio-psicologico, di un servizio di informativa legale, di un elenco di avvocati del Foro di Roma per il patrocinio a spese dello Stato, nonché la messa a disposizione di telefoni con piani tariffari internazionali e applicativi per chiamate e videochiamate internazionali.

Ma lo stesso rapporto elenca una serie di criticità che incidono proprio sulle garanzie indicate dall’avvocato generale. Sul diritto all’informazione, osserva che le persone trattenute non apparivano pienamente consapevoli delle regole del centro e raccomanda di rafforzare l’informazione anche con sintesi ed esemplificazioni grafiche. Sul rapporto con l’autorità giudiziaria, ha chiesto che il fascicolo inviato per convalide e proroghe contenga sempre in modo completo anche le relazioni del servizio socio-sanitario. Sulla nomina del difensore, ha rilevato che dal modulo informativo emergeva la facoltà di nominare un avvocato di fiducia solo al momento dell’udienza di convalida o proroga, mentre tale facoltà deve potersi esercitare in ogni momento. Inoltre, ha registrato episodi di rinvio degli appuntamenti per formalizzare la domanda di asilo, ritardi nelle convocazioni presso l’ufficio immigrazione e mancata ricezione di documentazione da parte del legale.

Sul versante sanitario e delle vulnerabilità, il Garante ha segnalato che la documentazione usata per attestare l’idoneità al trasferimento non riproduceva alcune informazioni presenti nel modello di certificazione sanitaria richiamato nella guida Frontex  – l’agenzia europea della guardia di frontiera e costiera – per le operazioni di rimpatrio: non riportava in modo strutturato le patologie della persona, non consentiva di localizzare eventuali lesioni e non chiariva se fosse stata effettuata una valutazione medica aggiornata prima del trasferimento.

Il Garante ha richiamato le indicazioni dell’Ufficio di sanità marittima, aerea e di frontiera dell’Albania (USMAF) e dell’Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni migranti (INMP), secondo cui la certificazione di idoneità al trasferimento e alla permanenza nel CPR di Gjadër dovrebbe essere rilasciata entro 48/72 ore dalla partenza, mentre il gestore del centro considerava anche certificazioni risalenti fino a due mesi prima. Per questo il Garante ha raccomandato una visita medica diretta in prossimità del trasferimento e l’esame medico della documentazione sanitaria. Questa è una criticità rilevante, dato che l’avvocato generale ha fondato una parte essenziale della propria conclusione proprio sulla piena tutela di minori, individui vulnerabili e persone con bisogni sanitari specifici. 

Pure sulla qualità della vita detentiva e sui contatti con l’esterno, il rapporto ha rilevato alcuni problemi: l’assetto del servizio telefonico non era integralmente riportato nel regolamento del CPR; durante la visita risultava la prassi di registrare numeri contattati e motivi delle chiamate, compresi quelli ai legali, prassi poi interrotta dopo i rilievi del Garante; le attività ricreative e sociali risultavano inadeguate rispetto a una struttura equiparata a un CPR ordinario e destinata a permanenze medio-lunghe; mancavano regole operative compiute sui controlli di sicurezza; e, se il trattenimento cessava ma non c’era un vettore disponibile per il trasferimento in Italia, occorreva assicurare una sistemazione separata con disponibilità continua degli effetti personali e del telefono.

A queste criticità si aggiungono quelle segnalate dal monitoraggio del Tavolo Asilo e Immigrazione, basato su sei visite tra aprile e luglio 2025, colloqui con circa 30 persone trattenute e interlocuzioni, dirette o indirette, con circa 60 persone, atti amministrativi, istanze di accesso civico generalizzato, analisi della normativa e della giurisprudenza. Nel report, che rappresenta una coalizione delle principali associazioni che si occupano di tutela dei diritti delle persone migranti, si legge che le condizioni osservate nei centri in Albania sono «caratterizzate da isolamento, incertezza giuridica, carenze assistenziali, ambienti con limitate garanzie sanitarie e carenza di servizi di mediazione culturale» e «contribuiscono in modo significativo al deterioramento del benessere complessivo delle persone trattenute, aggravandone la vulnerabilità e ostacolando l’accesso effettivo ai diritti fondamentali».

Una storia già nota

Va detto che le criticità emerse nei recenti rapporti di monitoraggio non sono nuove, ma erano state ampiamente anticipate nelle audizioni sul protocollo Italia-Albania e poi sul successivo decreto-legge “Albania”, che tra l’altro ha esteso le categorie di migranti trasferibili nei centri albanesi. Alcuni esperti avevano già avvertito che la collocazione dei centri in uno Stato terzo avrebbe comportato, per i migranti, un regime concretamente diverso e peggiorativo rispetto a quello dei CPR italiani, soprattutto sul piano del diritto di difesa, dei contatti con l’esterno e, più in generale, dell’eguaglianza delle garanzie.

Durante le audizioni parlamentari diversi giuristi avevano sollevato dubbi su questi provvedimenti. Salvatore Curreri, professore di diritto pubblico all’Università “Kore” di Enna, aveva segnalato che nei centri albanesi gli stranieri avrebbero potuto avere contatti con il difensore solo da remoto, tramite videocollegamento riservato, e che, per evidenti difficoltà logistiche, sarebbe stata di fatto compressa anche la possibilità di ricevere visite e colloqui con persone provenienti dall’esterno. Paolo Bonetti, professore di diritto costituzionale e pubblico all’Università di Milano-Bicocca, nella memoria depositata alla Camera nell’aprile 2025 ha scritto che, per i trattenuti in Albania, risultava di fatto impossibile ricevere visite da familiari, ministri di culto ed enti specializzati nell’assistenza e che le modalità di esercizio del diritto di difesa erano rimesse in larga misura all’organizzazione del centro, con il rischio di renderlo «impossibile o estremamente difficile». Per questo insisteva sulla necessità di ristabilire una «sostanziale eguaglianza» tra la permanenza nei CPR italiani e quella nei centri albanesi, che in caso contrario avrebbe potuto causare discriminazioni.

Anche l’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (ASGI), nelle audizioni parlamentari, ha posto l’accento sull’effettività delle garanzie. Nella memoria sul decreto “Albania” del 2025, ASGI ha denunciato il rischio di un trattamento peggiore per le persone trasferite in Albania rispetto a quelle trattenute nei centri di permanenza per i rimpatri italiani, con riguardo alle visite di familiari, amici, associazioni e avvocati, all’accesso alle associazioni di tutela, alla difesa tecnica e alla possibilità di attivare tempestivamente i rimedi giurisdizionali.

Ricapitolando: nonostante i proclami del governo, il parere dell’avvocato generale Emiliou non chiude il dibattito sul modello Albania, ma lo sposta su un piano più concreto: non è sufficiente che una norma sia astrattamente compatibile con il diritto europeo, ma occorre che i diritti siano effettivamente esercitabili da chi si trova rinchiuso in un centro a centinaia di chilometri dall’Italia. Le criticità documentate dal Garante e dalle associazioni di tutela mostrano che questo standard non è al momento soddisfatto. La sentenza definitiva della Corte di giustizia, quando arriverà, dovrà fare i conti proprio con questa distanza tra il diritto scritto e la realtà vissuta nei centri di Gjadër.

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