Tutte le strade portano al governo: come si diventa premier e ministri nella storia della Repubblica italiana

Il 9 novembre 2011 l’allora presidente della Repubblica Giorgio Napolitano nominò il professor Mario Monti senatore a vita per «altissimi meriti nel campo scientifico e sociale». Quattro giorni più tardi, a seguito delle dimissioni di Silvio Berlusconi, Monti ricevette l’incarico di formare un nuovo governo.

La sua investitura come senatore non costituiva, formalmente, un aspetto richiesto dalla Costituzione. D’altronde Monti non era il primo presidente del Consiglio non parlamentare: non lo sono stati l’attuale premier Mario Draghi né il suo predecessore Giuseppe Conte. Eppure questo passaggio sottendeva un’investitura politica, garantendo – scriveva La Repubblica all’epoca – «a un’eventuale designazione di Monti come presidente del Consiglio anche un aspetto parlamentare».

Nella storia della Repubblica italiana, quali sono state le vie per giungere al governo? Qual è il rapporto tra ministri parlamentari ed extraparlamentari nell’Italia repubblicana, e da dove provengono questi ultimi?

Iniziamo dalla prima Repubblica, per poi esplorare che cosa è cambiato a partire dagli anni Novanta.

Alcuni Paesi, come il Regno Unito, prevedono che tutti i componenti del governo, incluso il primo ministro, siano per convenzione anche membri della Camera dei Comuni o dei Lord. Una simile prassi, seppur non codificata, vigeva anche in Italia durante la prima Repubblica, in cui la quasi totalità dei ministri e dei sottosegretari era di provenienza parlamentare. Dei 50 esecutivi che si sono succeduti tra il 1946 e il 1994, ben 34 (oltre due su tre) erano composti interamente da parlamentari.

In diverse circostanze si è tuttavia ricorso a ministri di provenienza extraparlamentare. Tra questi ci sono i tecnici senza tessera di partito, di cui abbiamo parlato in passato. Alcuni, come Cesare Merzagora, Francesco Paolo Bonifacio e Gaetano Stammati diventeranno successivamente deputati o senatori per la Democrazia cristiana (Dc). Altri, tra cui Gustavo Del Vecchio, Costantino Bresciani Turroni e Rinaldo Ossola, non proseguiranno la carriera politica dopo l’esperienza da ministro.

A questi si aggiungono i tecnici vicini a un partito politico ma dotati di specifiche competenze per ricoprire l’incarico di governo. Furono casi abbastanza rari fino alla seconda metà degli anni Ottanta. Si ricordano, per esempio, il democristiano Guido Carli, nominato ministro del Commercio Estero nel 1957 dopo esperienze al Fondo Monetario Internazionale e al Mediocredito, o il giurista socialista Massimo Severo Giannini, nominato ministro della Pubblica Amministrazione e degli Affari Regionali nel 1979.

La seconda metà degli anni Ottanta e i tecnici d’area

Fu però a partire dal 1987 che i partiti di governo ricorsero sempre più frequentemente a tecnici d’area non parlamentari. La Dc scelse Giuseppe Guarino e Franco Piga, provenienti rispettivamente dalla Banca d’Italia e dalla Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob), come ministri delle Finanze e dell’Industria nel sesto governo Fanfani.

Per contro, il Partito socialista italiano (Psi) indicherà nel successivo governo Goria figure come il diplomatico Renato Ruggiero, il dirigente sportivo Franco Carraro, l’ex presidente della Corte Costituzionale Antonio La Pergola e l’accademico Antonio Ruberti. Carraro sarà successivamente eletto sindaco di Roma nel dicembre 1989, mentre Ruberti entrerà alla Camera a seguito delle elezioni del 1992.

I governi Amato e Ciampi

La difficile situazione finanziaria del Paese e il crescente discredito della classe politica italiana per effetto delle inchieste di Tangentopoli portarono a un aumento sensibile dei ministri di provenienza extraparlamentare durante i governi Amato (1992-1993) e Ciampi (1993-1994). Quest’ultimo è stato il primo governo guidato da un presidente del Consiglio che non sedeva in Parlamento.

In questi due esecutivi la componente ministeriale extraparlamentare era costituita sia da autorevoli figure di partito – come il presidente del Comitato Nazionale per la Bioetica Adriano Bompiani o la magistrata Fernanda Contri – sia da tecnici indipendenti provenienti dal mondo accademico e dalle istituzioni pubbliche.

Nel governo Ciampi, per esempio, sedevano ben tre ex presidenti della Corte Costituzionale (Leopoldo Elia, Livio Paladin e Giovanni Conso), mentre lo stesso presidente del Consiglio era governatore della Banca d’Italia prima di ricevere l’incarico di formare il governo.

Ricapitolando: nella prima Repubblica la scelta di nominare ministri non di provenienza parlamentare era dettata in larga misura da motivazioni tecniche, legate alla natura dell’incarico ministeriale. Che la competenza fosse un aspetto importante è sottolineato anche dal fatto che tutti i sottosegretari della prima Repubblica fossero parlamentari, e che si ricorresse a ministri extraparlamentari solo in via eccezionale. Questo scenario è cambiato radicalmente a partire dal 1994.

La caduta del primo governo Berlusconi (1994-95) è stato il preludio alla nascita del primo, e finora unico, esecutivo della storia repubblicana interamente composto da ministri e sottosegretari non parlamentari. Il presidente del Consiglio Lamberto Dini, come Carlo Azeglio Ciampi prima di lui, proveniva dalla Banca d’Italia, da cui si dimise per ricoprire l’incarico di ministro del Tesoro nel governo Berlusconi I.

Hanno fatto parte del governo Dini prevalentemente accademici, funzionari provenienti dalla burocrazia di stato o parlamentare, alti magistrati e persino alcuni ex dirigenti delle forze armate e di polizia. È stato un esecutivo di breve durata, nato con lo scopo principale di approvare la riforma previdenziale e portare il governo a nuove elezioni.

A partire dal 1996 la nomina di ministri e sottosegretari non parlamentari è diventata la norma. Ciascuno dei quindici esecutivi insediatisi tra il 1996 e i giorni nostri vanta non meno di sette tra ministri e sottosegretari non parlamentari al momento della nascita. Con l’eccezione del governo Monti, in cui il presidente del Consiglio sarà l’unico parlamentare, il record spetta al secondo governo Prodi composto dal 55 per cento di extraparlamentari contro il 45 per cento di deputati o senatori.

La ragioni di questa inversione di trend possono essere varie. In primo luogo, la crescente domanda di figure tecniche esterne ai partiti e al mondo della politica. In secondo luogo, la presenza di fragili maggioranze alla Camera o al Senato che hanno spesso richiesto la regolare partecipazione all’attività parlamentare, rendendo difficile il doppio incarico di ministro o sottosegretario e parlamentare. Si può infine ipotizzare che la scelta di nominare alcuni esponenti di partito – senza ruoli in Parlamento – come ministri e sottosegretari serva a riconoscerne la loro influenza all’interno del partito stesso o a livello nazionale.

Oltre ai tecnici e agli ex parlamentari o candidati, tra le figure più ricorrenti come ministri o sottosegretari non parlamentari ci sono gli amministratori locali. Nel corso della seconda Repubblica una schiera di presidenti di regione o provincia, sindaci, assessori e consiglieri sono infatti entrati al governo come ministri o sottosegretari, pur senza alcuna esperienza in Parlamento.

Anche nella prima Repubblica non era raro che un ministro avesse ricoperto incarichi istituzionali a livello locale. Era tuttavia pressoché impossibile che dal governo locale si potesse accedere direttamente a quello nazionale senza un’esperienza parlamentare. Sindaco di Roma dal 1969 per sette anni, il democristiano Clelio Darida era stato più volte deputato prima di ricoprire il suo primo incarico da sottosegretario nel 1976.

Esistono tuttavia due eccezioni anche nella prima Repubblica. La prima è quella rappresentata da Giordano Dell’Amore, ministro del Commercio Estero per meno di un mese nel 1954. Prima di diventare ministro, Dell’Amore aveva ricoperto l’incarico di presidente della provincia di Milano per la Dc tra il 1948 e il 1952.

Il secondo caso è quello dell’ex sindaco di Terni Gianfranco Ciaurro, ministro per il Coordinamento delle Politiche Comunitarie e degli Affari Regionali tra il febbraio e l’aprile 1993. Prima di ricoprire l’incarico di ministro, Ciaurro, magistrato vicino al Partito liberale italiano (Pli) e ex segretario generale della Camera dei deputati, era assessore al comune di Roma nella giunta Carraro.

I sindaci

Il caso più celebre della seconda Repubblica è certamente quello di Matteo Renzi, che ha lasciato la carica di sindaco di Firenze per diventare presidente del Consiglio nel 2014.

Non è però l’unico esempio di sindaco che è entrato al governo senza alcuna esperienza parlamentare. Del governo Letta erano entrati a far parte il sindaco di Padova Flavio Zanonato come ministro allo Sviluppo Economico, il sindaco di Reggio Emilia Graziano Delrio come ministro agli Affari Regionali e alle Autonomie e, come sottosegretario di quest’ultimo, il sindaco di Bocenago (Trento) Walter Ferrazza.

Gli ex sindaci Roberto Reggi e Maria Carmela Lanzetta, rispettivamente di Piacenza e Monasterace (Reggio Calabria), hanno fatto parte del governo Renzi, mentre quello di Vicenza Achille Variati è stato sottosegretario all’Interno nel governo Conte II.

Lo stesso Dario Franceschini – oggi ministro dei Beni culturali – prima di ricoprire l’incarico di sottosegretario alle Riforme Istituzionali nel secondo governo D’Alema era consigliere comunale a Ferrara per il Partito popolare italiano (Ppi).

I presidenti di provincia

Sono invece limitati ad alcuni sottosegretari i casi di amministratori provinciali che hanno poi assunto incarichi di governo.

Nel centrodestra a fare il grande salto dal governo della provincia a quello nazionale è stato Silvano Moffa, sindaco di Colleferro e presidente della provincia di Roma, e Barbara Degani, presidente della provincia di Padova prima di diventare sottosegretaria all’Ambiente nel governo Renzi.

Nel centrosinistra l’unico caso è invece quello di Pietro Colonnella, ex presidente della provincia di Ascoli Piceno, a cui però si aggiungono diversi assessori e consiglieri provinciali.

Gli amministratori di regione

Sono più numerosi i casi di amministratori di regione diventati poi ministri o sottosegretari. Nell’attuale governo Draghi, ad esempio, siedono il sottosegretario Andrea Costa (consigliere regionale in Liguria), la sottosegretaria Alessandra Sartore (ex assessore nella giunta Zingaretti in Lazio) e il ministro dell’Istruzione Patrizio Bianchi (ex assessore nella giunta Bonaccini in Emilia-Romagna).

Tra i presidenti di regione c’è Pier Luigi Bersani, che nel 1996 si dimise dalla guida dell’Emilia-Romagna per diventare ministro dell’Industria, del Commercio, dell’Artigianato e del Turismo nel primo governo Prodi. Fu il primo caso nel suo genere, ma non rimase l’unico. Lo stesso percorso fece infatti Vannino Chiti, che abbandonò la presidenza della Regione Toscana per assumere l’incarico di sottosegretario alla presidenza del Consiglio nel secondo governo Amato. In anni più recenti, l’ex presidente della Regione Basilicata Vito De Filippo ha assunto l’incarico di sottosegretario all’Istruzione, all’Università e alla Ricerca nel governo Renzi.

Nelle file del centrodestra, gli unici casi sono stati quelli di Francesco Storace e Giancarlo Galan, presidenti delle regioni Lazio e Veneto prima di ricoprire incarichi ministeriali nel 2005 e nel 2010. Entrambi però erano stati in precedenza parlamentari. Nel 2010 Galan aveva sostituito l’ex vicepresidente del Veneto Luca Zaia, nominato due anni prima ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali.

In Italia, arrivare a incarichi di governo attraverso il Parlamento non è più la norma. Contrariamente alla prima Repubblica, quando per assumere incarichi di governo era prassi consolidata essere deputati o senatori, questo meccanismo è oggi cambiato. Quelli che un tempo erano casi sporadici, spesso dettati dalla ricerca di specifiche competenze tecniche, sono sempre più diffusi, non solo nei governi tecnici. Non politici, ex parlamentari, candidati e amministratori locali senza esperienza in Parlamento sono infatti frequentemente nominati ministri o sottosegretari.

Insomma, il Parlamento non è più l’unico luogo dove si acquisiscono le competenze per gestire la cosa pubblica. E questo può avere delle potenziali conseguenze sulla rappresentanza degli elettori nel governo, dato che ministri e sottosegretari sono sempre meno frequentemente legati a un mandato parlamentare.

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Questo articolo fa parte di una serie di approfondimenti per fotografare, dati alla mano, l’evoluzione dei governi italiani dal 1946 ad oggi. Le statistiche utilizzate provengono dal progetto “I governi italiani ai raggi X”, sviluppato da Il Sole 24 Ore e Pagella Politica, sulle elaborazioni di Andrea Carboni, ricercatore alla University of Sussex.