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Giustizia

Il controverso rinvio della riforma della giustizia penale

24 novembre 2022
Il governo ha spostato di due mesi l’entrata in vigore della riforma Cartabia. Questa decisione rischia però di essere incostituzionale
ANSA/MASSIMO PERCOSSI
ANSA/MASSIMO PERCOSSI
di Riccardo Germano
Un po’ per necessità, un po’ per inseguire i casi di cronaca, nelle sue prime settimane di vita il governo Meloni ha messo in campo varie misure in materia di giustizia. Misure spesso controverse, come il nuovo reato per reprimere i rave party e l’intervento sul cosiddetto “ergastolo ostativo”. I due provvedimenti, contenuti nel decreto-legge n. 162 del 31 ottobre 2022, ora all’esame del Senato, hanno sollevato perplessità per come sono stati formulati e sono parsi contraddittori rispetto alla linea del ministro della Giustizia Carlo Nordio sulla giustizia penale. 

Un’altra misura controversa, sempre contenuta nel decreto-legge n. 162, rischia ora di complicare l’azione legislativa del governo: il rinvio di due mesi, dal 1° novembre al 30 dicembre, dell’entrata in vigore della “riforma Cartabia” sulla giustizia penale, che prende il nome dalla precedente ministra della Giustizia. Questo rinvio non è infatti privo di effetti ed è a rischio incostituzionalità: un tribunale, come vedremo meglio più avanti, ha già sollevato la questione davanti alla Corte costituzionale.

Di che cosa stiamo parlando

Con il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), l’Italia ha promesso all’Unione europea di ridurre del 25 per cento la durata media dei processi penali entro il 2026, considerando i tre gradi di giudizio. Per raggiungere questo e altri obiettivi, a settembre 2021 è stata approvata la riforma della giustizia penale, o meglio, la legge delega con cui il Parlamento ha dato il potere al governo di adottare un decreto legislativo «per l’efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa». Sulla scorta delle direttive contenute nella legge delega, il 10 ottobre 2022 il governo Draghi ha emanato il decreto legislativo n. 150/2022: la prima parte è dedicata alla riforma del processo penale, la seconda alla riforma del sistema sanzionatorio penale e la terza all’introduzione di una disciplina organica della giustizia riparativa.

In estrema sintesi, la prima parte interviene sulla procedura penale, potenziando le misure che fanno da filtro alla continuazione del processo e incentivando la sua “chiusura anticipata”. Per esempio, viene innalzato lo standard probatorio per poter “rinviare a giudizio” il soggetto accusato, introducendo la regola della “ragionevole previsione di condanna”, e vengono incentivati i procedimenti speciali, come il patteggiamento. Sono poi ritoccate le indagini preliminari e i loro tempi massimi, il dibattimento (il luogo dove si “formano le prove”, per esempio ascoltando i testimoni), le impugnazioni (l’appello e il ricorso per Cassazione) e l’esecuzione penale (la fase successiva al passaggio in giudicato della sentenza).

La seconda parte, invece, mira a diversificare le pene, valorizzando le “pene sostitutive delle pene detentive brevi”, e a renderle più effettive, per esempio riformando le pene pecuniarie principali, che oggi hanno tassi di esecuzione e riscossione molto bassi. Punta inoltre a incentivare la definizione anticipata del procedimento, potenziando vari strumenti già esistenti, come la “remissione della querela”, ossia la rinuncia, da parte della vittima, alla volontà di veder puniti in sede penale i fatti originariamente denunciati.

Infine, la terza parte introduce per la prima volta il cosiddetto “paradigma riparativo”: riprendendo pratiche promosse da studiosi della materia e diffuse in altri Paesi, la giustizia riparativa consiste in percorsi di dialogo consensuale tra la vittima e la persona indicata come autore dell’offesa, avvalendosi dell’aiuto di un terzo imparziale (il cosiddetto “mediatore”) e con l’obiettivo di risolvere le questioni derivanti dal reato, bypassando il processo penale tradizionale.

Il dibattito sul rinvio

Per la vastità di contenuti trattati, la riforma Cartabia è stata qualificata da Gian Luigi Gatta, uno dei penalisti che vi hanno contribuito, come «la più ampia e trasversale riforma della giustizia penale approvata negli ultimi trent’anni». Ed effettivamente alla stessa hanno lavorato diverse commissioni di esperti, fra cui la Commissione di studio “Lattanzi” e altri gruppi di lavoro. Così si spiega il consenso quasi unanime su alcune parti, come quella di riforma del sistema sanzionatorio: l’Associazione italiana dei professori di diritto penale aveva addirittura reclamato l’urgenza della sua entrata in vigore, per consentire alle sanzioni alternative alla detenzione di fronteggiare il fenomeno del sovraffollamento negli istituti penitenziari. 

D’altro canto, non sono mancate le critiche ad altre parti della riforma, come quella di voler perseguire l’efficienza “a tutti i costi” e quella di indebolire la presunzione di innocenza dell’imputato che accetti la mediazione con la vittima. In relazione alla parte che riforma il processo, poi, l’Associazione nazionale magistrati – che ha poi accolto favorevolmente il rinvio – auspicava l’introduzione di una normativa transitoria.

A ogni modo, la riforma sembrava sul punto di essere concretamente sperimentata nelle aule di giustizia, tant’è che alcune Procure della Repubblica (per esempio quella di Bologna) e il Ministero della Giustizia avevano già adottato circolari organizzative.

In questo contesto si è inserito il rinvio di due mesi disposto dal governo, per giunta tramite lo strumento del decreto-legge. Il governo ha motivato questa scelta parlando della necessità «di poter perfezionare misure organizzative già avviate e adeguati supporti tecnologici». Ma una larga parte degli addetti ai lavori – anche se non tutti – hanno criticato questa scelta. Sia per il rischio di contravvenire agli impegni assunti in sede europea con il Pnrr, sia per la dubbia compatibilità costituzionale dell’intervento, sia ancora per i problemi che il rinvio delle disposizioni più favorevoli agli imputati potrebbe causare al regolare svolgimento dei processi. In particolare, si rischia un rinvio in massa delle udienze al nuovo anno, in attesa dell’entrata in vigore della riforma.

La questione di legittimità costituzionale

Di fronte a un caso di violenza privata e danneggiamento, il Tribunale di Siena ha colto l’occasione per rimettere alla Corte costituzionale il quesito sulla legittimità del rinvio della riforma Cartabia deciso dal governo Meloni. I due reati, infatti, con la riforma avrebbero cambiato regime di procedibilità: da procedibili d’ufficio, cioè a prescindere dalla volontà della vittima, sarebbero diventati procedibili a querela della vittima, cioè solo in caso di sua denuncia. E siccome la querela era stata da poco rimessa dalla vittima e accettata dall’imputato, facendo affidamento sull’imminente entrata in vigore del decreto legislativo approvato dal governo Draghi, il processo si sarebbe dovuto chiudere in corrispondenza del 1° novembre. Oltre a sottolineare la lesione di questa aspettativa, l’ordinanza del tribunale ha posto una questione a monte: è stato legittimo utilizzare lo strumento del decreto-legge per rinviare la riforma Cartabia? Insomma, sussistevano i requisiti della straordinaria necessità e urgenza, richiesti dalla Costituzione?

In diverse pronunce, la Corte costituzionale ha spiegato che il governo non può approvare un decreto-legge se il testo adottato contiene le norme più disparate ed eterogenee. Tale eterogeneità, infatti, sarebbe incompatibile con il requisito dell’urgenza richiesto dalla Costituzione. Se non c’è «legame tra il provvedimento legislativo urgente e il caso che lo ha reso necessario», il decreto-legge è a rischio incostituzionalità perché diventa un insieme di «norme assemblate soltanto da mera casualità temporale», ha dichiarato la Corte costituzionale nel 2012. Per il Tribunale di Siena, e come abbiamo visto non solo, è questo il caso: il decreto-legge n. 162 interviene su diversi fenomeni, dall’ergastolo ostativo, ai rave party, passando per gli obblighi di vaccinazione. Una varietà di argomenti che negherebbe dunque il requisito della straordinaria necessità e urgenza.

Ora la decisione spetterà alla Corte costituzionale che, dati i suoi tempi tecnici, molto probabilmente non si pronuncerà prima del 31 dicembre, giorno in cui tornerà in vigore la riforma. In caso di una futura dichiarazione di incostituzionalità, decadrebbero gli effetti del decreto-legge e, per quello che potremmo definire uno strano “cortocircuito giuridico”, tornerebbe di fatto in vita la riforma Cartabia anche per il periodo dal dal 1° novembre al 30 dicembre. Intanto il viceministro di Giustizia Francesco Paolo Sisto ha affermato che la riforma Cartabia non subirà modifiche, nella consapevolezza che questo comporterebbe una ricontrattazione del Pnrr. Al più, secondo fonti stampa, sarebbero allo studio del Ministero della Giustizia misure che facilitino la transizione verso la riforma, insieme ad adeguamenti strutturali degli uffici giudiziari.

Le opinioni espresse dall’autore sono personali e non impegnano l’istituzione di appartenenza.

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